La organización administrativa
| Autor | Mario P. Chiti |
| Cargo del Autor | Profesor ordinario y titular de la cátedra Jean Monnet ad personam de Derecho Administrativo Europeo de la Universidad de Florencia |
| Páginas | 165-190 |
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DERECHO ADMINISTRATIVO EUROPEO
CAPÍTULO VIII
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
SUMARIO: 1. Estructura inicial y factores de evolución.— 2. La Comisión
como eje del sistema comunitario.— 3. Los comités y la comitología.— 4. El
tribunal de cuentas.— 5. Los aparatos administrativos de las instituciones.—
6. El COREPER.— 7. Los órganos comunitarios de relevancia constitucional.—
8. El defensor del pueblo.— 9. El banco europeo de inversiones.— 10. Los
órganos de la unión económica y monetaria.— 11. El banco central europeo y el
Sistema Europeo de Bancos Centrales.—12. Las agencias europeas.
1. Estructura inicial y factores de evolución
La organización administrativa no ha merecido una atención especial , ni en
los Tratados, n i en los actos normativos comunitarios. Las razones de esta escasa
relevancia son básicamente dos: de un lado, la original configuración de la Comu-
nidad c omo una varia nte de las orga nizacion es interna cionales, n ormalment e
carentes de una estructura administrativa propia; del otro, el hincapié puesto en la
producció n n ormativa al servicio del desa rrollo de las políti cas comunitarias y
como instrumento principal d e la in tegración. Razones diversas, a las que hay que
añadir el hecho de que las tareas de la Comunidad resultaban ser limitadas y, al
menos in icialmente, no interpretables en sentido extensivo por lo que no se reque-
ría un aparato administrativo especialmente complejo para su realización.
De acuerdo a tales presupuestos generales, el principio que ha presidido la
Administración comunitaria ha sido el de la ejecución indirecta, sobre la base del
cual la realización de las políticas comunitar ias viene confiada, como regla general,
a las Administraciones nacionales que operan como rama s de la Comunid ad, mien-
tras que esta última, encabeza una estructura administrativa directa, lo más exigua
y esencial posible. Como ya se ha referido en el capítulo anterior, el Tratado CECA
es especialmente claro a este respecto; así en el a rtículo 5.2 está previsto que las
instituciones de la Comunidad ejerciten las misiones que tienen confiadas «con un
aparato administrativo reducido, en estrecha cooperación con los interesados».
En el Tratado CE falta una indicación análoga, pero el sistema en su conjunto
parece estar basado en el mismo criterio de ejecución indirecta; así el artículo 10
establece un principio general de cooperación sobre la base del cual «Los Estados
miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para
asegurar el cumpl imiento de las obligaciones de rivadas del presente Trata do o
resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitar án a esta
última el cumpli miento de su misión. Los Estad os miembros se abstendrá n de
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todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del
presente Tratado». Esta disposición impone una serie de oblig aciones, también de
carácter admi nistrativo, a los Estados miembr os (entendidos como complej o de
todos los aparatos administrativos en cargados de la aplicación del Derecho comu-
nitario, sean o no estatales) para la consecución d e los objetivos comunitarios y, al
mismo tiempo, es el funda mento de la pretensión de ejercer todas las actuaciones
necesarias para asegurar la efectiva aplicación y respeto de los actos normativos
comunitarios, en aquellos casos en los que no es té expresamente previsto un modo
de ejecución. Además el artículo 10 (ex art. 5) TCE supone la puesta a disposición de
las Administraciones nacionales para la efectiva realización de las políticas comuni-
tarias, convirtiendo en superflua, o cuando menos atenuando, la exigencia de una
organización comunitaria distinta y de carácter complejo.
Es conocido que el modelo institucional comunitario huye de cualquier clasi-
ficación precisa, siendo la resulta nte de un equilibrio en constante evolución entre
las exigencia s sup ranacionales e interguber namentales. Falta, en partic ular, una
clara articulación basada en funciones fundamentales y en «poderes», mucho más
allá incluso de los más innovadore s ej emplos estatales conocidos (cfr. Cap. VI).
Inicialmen te, y en tal cont exto, pareció dar por descontado la elecci ón p or u na
organización admini strativa comunitaria reducida, así como el impulso de otros
institutos que tien en e l ef ecto de hacer «ligera» la organ ización administrati va,
como el principio de reconocimiento mutuo entre las disciplinas nacionales (S. As.
C-100/96, de 1 1-3-1999).
La idea original ha funcionado adecuadamente en tanto en cuanto el desa rro-
llo de las políticas comunitarias ha sido confiado prioritaria mente a la promulgación
de normas y las políticas de la Comunidad se han mantenido limitadas. De esta fase
es expresión típica la técnica de aproximación de legislaciones que, según el artículo
94 TCE, tiene lugar a través de directivas del Consejo «para la aproximación de las
disposiciones legales , reg lamentarias y administrativas de los Estados miembros
que incidan directamente en el e stablecimiento o funcionamiento del mercado co-
mún». Es s olo tras la conclusión del Mercado interno en 1993, cuand o finaliza la
fase de expansión norm ativa comunitaria y comienzan a tener opera tividad las
previsiones del Tratado UE en tema de subsidiariedad.
Ya antes de estos recientes cambios era perceptible la evolución de las técnicas
reguladoras centradas sobre la legislación, siguiendo la transformación del modelo
de directiva previsto en los Tratados (y hasta este momento, formalmente tal) —
esto es , como actos de dirección legislativa para lo s Estados miembros vinculantes
en cuanto a los fines a alcanza r, pero no en cuanto a la forma y los medios a
utilizar, y por tanto, dotadas de gran flexibilida d— a otro modelo de directiva ,
afirmado durante los años sesenta, caracterizado por un alto grado de detalle y
precisión. El motivo de l a transformación hacia este tipo de norma tiva (ya exami-
nado en el Cap. V) explica también las razones de la progresiva importancia de la
utilización de la Administración para la consecución de la integración europea: las
directivas comunitarias, por muy detalladas que sean, no pueden impedir que los
Estados miembros omitan, retrasen o realicen una inadecuada transposición de sus
previsiones e incluso los sofisticados instrumentos de garantía introducidos por el
Tribunal de Justicia —como el así llamado principio de eficacia d irecta o los recien-
tes pr incipios sobre responsabilidad extracontra ctual de los Estados por omisión o
incorrecta transposición de las directivas que no poseen eficacia directa— no pue-
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