Hacienda pública y personal
| Autor | Mario P. Chiti |
| Cargo del Autor | Profesor ordinario y titular de la cátedra Jean Monnet ad personam de Derecho Administrativo Europeo de la Universidad de Florencia |
| Páginas | 191-216 |
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DERECHO ADMINISTRATIVO EUROPEO
CAPÍTULO IX
HACIENDA PÚBLICA Y PERSONAL
SUMARIO: 1. Los medios de actuación administrativa.— 2. La Hacienda.— 3.
Características generales de las disposiciones financieras y presupuestarias.—
4. Las disposiciones de los Tratados.— 5. Los demás actos relevantes.— 6. El
presupuesto y los ingresos comunitarios.— 7. Los gastos.— 8. Los principios
del presupuesto comunitario.— 9. Las autoridades presupuestarias.— 10. El
personal.— 11. Los actos que regulan el personal comunitario.— 12. Las carac-
terísticas generales del régimen del personal. Los funcionarios permanentes.—
13. Los otros agentes y las figuras atípicas.— 14. Analogías y diferencias con el
empleo público nacional.
1. Los medios de actuació n administrativa
La Comunidad Europea, al igual que ocurre con todas las organizaciones públi-
cas o privadas, necesita medios y personal para realizar sus propias políticas. Sin
embargo, en este aspecto aparecen algunas características peculiares del sistema co-
munitario en sus relaciones con los Estados y con las organizaciones internacionales.
Respecto a los medios, son tres las principales particularidades. En la Comuni-
dad tienen una absoluta prevalencia los recursos de carácter tributario, propios o no,
respecto de los bienes patrimoniales. La misma situación tiende hoy a manifestarse
en todos los países y, en particular, en los Estados miembros de la C omunidad,
caracterizados por un sistema fiscal complejo y penetrante del que derivan importan-
tes recursos fina ncieros. Pero en los Estados existen todavía ingentes patrimonios
públicos, herencia del pasado, cuando los recursos pa trimoniales tenían un papel
crucial, bien para las vicisitudes de formación de los Estados, bien para la inicial
relevancia de la orientación patrimonial de la ciencia del Derecho del Estado.
Se puede intuir que la Comunidad, ordenamiento jurídico de tipo original
que no sustituye a los Estados ni los hace desaparecer, tiene un sistema patrimonial
reducido a lo esencial, mientras que necesita muchos recursos financieros para ha-
cer frente a los objetivos que le son asignados según una dinámica incesante. Para
la Comunidad, todavía más que para los Estados, parece vá lida la afirmación según
la cual «lo moderno es una Hacienda de tributos, no una Ha cienda patrimonial» (S.
CASSESE, 1995).
La segunda peculiaridad consiste en que la Hacienda comunitaria está confi-
gurada de una forma bastante distinta a la de las organizaciones internacionales,
basadas por lo general en las transferencias financier as de los Estados miembros,
dato que nos remite directamente al tema de los recu rsos d eclarados «propios».
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MARIO P. CHITI
Pero, como veremos, el sistema conserva fuertes elementos de ambigüedad por el
permanente papel de los Estados miembros en la decisión sobre los recursos y en
su obtención. Otra ambigüedad consiste en que los recursos comunitarios solo en
una pequeña medida están destinados al funcionamiento de la estructura, mientras
que en su mayor parte están de stinados a los gastos de inversión y ayuda, asumien-
do así una función redistributiva de segundo grado.
La tercera peculiaridad viene dada por la circunstancia de que los recursos de
la Comunidad son en gran parte utilizados a través de las Administraciones nacio-
nales, según un movimiento circular de obtención de los recursos y de su empleo
que se inicia y concluye en los Estados miembros y en el cual la Comunidad asume
el papel de dirección en la redistribución de los recursos a través de su utilización.
En tal sentido, la Hacienda comun itaria asume un valor condicionante tamb ién
para las Administraciones nacionales, tanto por las decisiones adoptadas, como por
los procedimientos y las fórmulas organizativas relevantes.
En relación con el personal comunitario, su régimen jurí dico y su modo de
actuar distinguen netamente la función pública comunitaria de los empleos en las
organizaciones internacionales. La regulación de la «eurocracia» está efectivamente
basada en la existencia de una carrera funcionarial y la correspondiente es tabilidad
en el empleo, lo que, como regla ge neral, aparece excluido en las organizaciones
internacionales, así como en la destacada utilización del spoil system para los grados
más elevados. La inicial configuración del régimen del personal comunitario refleja
algunas experiencias nacionales, como la fr ancesa, y todavía hoy mantiene dicha
huella, al menos con relación a los funcionarios permane ntes. E n pa rticular, los
principios sobre el sistema ordinario de selección me diante el concurso, sobre la
carrera y su desarrollo y sobre el estatuto jurídico del personal dotado de estabili-
dad, muestran un modelo que, en conjunto, es muy similar al tradicional de las
burocracias nacionales.
Recientemente, sin embargo, varios ordenamientos se han encaminado hacia
la superac ión del modelo defini do como «empleo públic o» y h acia un tipo de
regulación de la relación de trabajo con las Adminis traciones públicas basada en el
Derecho común, en el cual se han conservado como excepciones algunas ins titucio-
nes del Derecho público. Tales evoluciones nacionales —que en Italia se han mani-
festado desde el inicio de este decenio y actualmente están en fase de conclusión
(cfr. Decreto Legislativo núm. 80/1998)— no pueden encontrar correspondencia en
el s istema comun itar io, do nde fa ltan c asi to dos lo s pres upues tos ju rídic o-
instituc ionales de las innov aciones sobre el régi men del personal que se est án
produciendo en los Estados miembros. De aquí que se produzca una progresiva y
distinta caracterización de la problemática jurídica del personal comunitario respec-
to de la de los Estados miembros, como desde sus comienzos lo había sido respecto
de las burocracias internacionales.
2. La Hacienda
En el marco de los Tra tados comunitarios el tema de la Hacienda tiene una
particular relevancia, por lo que se refiere a los principios generales sobre la ges-
tión financiera, tanto de la Comunidad como de los Estados miembros, así como
por las previsiones en materi a de fina nciación de la Comunidad y las rela tivas
procedimiento presupuestario. Es correcto, pues, hablar descriptivamente de una
«Constitución financiera comunitaria», que comprende todas las disposiciones so-
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