Procedimientos y actos administrativos
| Autor | Mario P. Chiti |
| Cargo del Autor | Profesor ordinario y titular de la cátedra Jean Monnet ad personam de Derecho Administrativo Europeo de la Universidad de Florencia |
| Páginas | 217-247 |
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DERECHO ADMINISTRATIVO EUROPEO
CAPÍTULO X
PROCEDIMIENTOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS
SUMARIO: 1. La escasa relevancia inicial del tema del procedimiento.— 2. Las
razones de su evolución posterior.— 3. Las disposiciones de los tratados relevan-
tes para el procedimiento.— 4. Los principios generales elaborados por la juris-
prudencia comunitaria.— 5. Las fases del procedimiento.— 6. El derecho de
acceso a archivos y expedientes.— 7. El debate sobre la codificación del procedi-
miento.— 8. Disciplina comunitaria y modelos de procedimiento.— 9. Los actos
administrativos comunitarios. Las decisiones.— 10. Recomendaciones y dictá-
menes.— 11. La invalidez de los actos administrativos comunitarios.
1. La e scasa relevancia inicial del tema del procedimiento
El tema d el procedimiento administrativo ha sido inicialmente poco tratado
en el marco jurídico de la Comunidad Europea. Las razones de esta escasa atención,
por un lado, son las mi smas que en los ordenamientos naciona les ha n coloca do
desde hace tiempo en segund o plano al procedimiento administrativo y, por otro,
están cone ctadas a los específicos rasgos del sistema comunitario.
Desde el primer punto de vista, la relevante influencia del Derecho adminis-
trativo de algun os Estados miembros en la fase de creación de la Comunidad ha
determinado la transposición al nuevo ordenamiento del en foque tradicion al, se-
gún el cual lo que jurídicamente desta ca es el acto que pone fin a l procedimiento,
marcando la rela ción Administración-individuo, y respecto del cual se interpo nen
los recursos jurisdiccionales. Los distintos asuntos que preceden a la finalización
del procedimiento permanecen en una dimens ión prejurídica o, a lo sumo, única-
mente son importantes de un modo indirecto y, en todo caso, son depurados a
través del enjuiciamiento de la resolución final.
Este tipo de enfoque se ve a fectado también por la infl uencia del Derecho
privado, según el cual dentro de los actos administrativos se pueden distinguir los
meros a ctos de los actos negociales, según si son internos o conclusivos del proce-
dimiento y, por tanto, con directa relevancia externa, con la consecuencia de que
normalmente no son j urídicamente relevantes las fases preliminares a la fin aliza-
ción resolutoria del procedimiento.
Incluso cuando los actos administrativos se han considerado bajo nuevos ins-
trumentos conceptuales publicistas, se ha estimado desde hace tiempo que su proce-
dimiento de elaboración tenía un carácter marginal en cuanto referido más a crite-
rios de buena organización que a problemáticas jurídicas. Un planteamiento de este
tipo expresaba una visión de las relaci ones entre ciudadanos y Administración,
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MARIO P. CHITI
centrada en las manifestaciones autoritarias de esta última, que a menudo configu-
raban las posiciones jurídicas de los particulares, respecto de las cuales había que
prever eficaces formas de tutela jurisdiccional, sin dar particular r elieve a temáticas
como la mejor organizaci ón d e los pro cedimientos, su posible simplificaci ón, l a
participación de los interesados y los diferentes derechos procedimentales.
La jurisprudencia administrativa había indicado hace tiempo que en el desa-
rrollo del procedimiento se podían determinar ilegitimidades de distinto tipo, dan-
do así implícitamente relieve jurídico al procedimiento mismo y a sus fases, pero la
influencia de la teoría de los actos negociales conducía a excluir un tratamiento
autónomo de estas ilegitimidades y a configurarlas todavía como factores de inva-
lidez del acto final.
Este particula r enfoque del procedimiento administrativo en la ciencia jurídi-
ca y en la j uris prude ncia e ra com ún, e n térm inos g ener ales, en to dos lo s
ordenamientos de los Estados funda dores de la Comunidad y por ello se traslad ó
fácilmen te ta mbién al nuevo contexto. El mi smo Tratado de Roma adopta est e
enfoque, con una referencia aparentemente exclusiva a los actos, a sus posibilidades
de invalidez y a un sistema de impugnación que es muy similar al planteamiento
del Derecho administrativo de lo s Estados miembros. Baste pensar en el artículo
230 TCE, respecto a los actos impugnables por medio del recurso de anulación y a
los relativos vicios de lega lidad y, más en g eneral, en cuanto tal distinción era
expresiva de una relación entre la Administración y los particulares, similar a la
que h asta aquella época era todavía dominan te en los Estados miembros.
Otros y más importantes motivos estaban ligados a los rasgos específicos del
ordenamiento comunitario en su fase inicial, de los que merecen mencionarse al
menos tres: la configuración del sistema comunitario como ordenamiento con fines
particulares, la tendencial indiferenciación entre actos normativos y ad ministrati-
vos, y la escasa relevancia que, en general, se otorgaba a las pr oblemáticas adminis-
trativas.
Por lo q ue respecta al criterio de las competencias de atribución que, como
sabemos, todavía está formalmente vigente (cfr. art. 5 TCE, «La Comunidad actuará
dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de
los objetivos que éste le asigna», abordado más ampli amente en e l Ca p. III) , se
intuye que afecta de forma directa sobre toda la problemática administrativa y, por
tanto, también sobre los procedimientos administrativos: el papel de l a Adminis-
tración es de hecho directamente proporcional a la expansión de las competencias,
así como a la «forma de Esta do» comunitaria. En un sistema inicialmente configura-
do como variante de una organización internacion al, con una estructura adminis-
trativa propi a extremamente reducida y centrada en torno al principio de la ejecu-
ción indirecta, era na tural que los procedimientos admi nistrativos no tuvieran par-
ticular importancia.
Los mismo s caractere s originari os de la Comunida d explican ta mbién la
razón de la aparente indi ferenciación entre los actos normati vos y los actos a dmi-
nistrativos (cfr. Caps. V y VI). Por lo demás, el principio de ejecuc ión indirecta de
las políticas comunitarias a tr avés de las Administraciones de los Es tados miem-
bros, al que se h a aludido en otr as ocasion es, conducía a considerar como excep-
cionales los procedimi entos administrativos comunitar ios y a despl azar el e nfo-
que cientí fico de las problem áticas comunita rias a los modelos p ropios de los
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