La constitución administrativa y el procedimiento administrativo
| Autor | José Araujo-Juárez |
| Páginas | 407-471 |
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CONSTITUCIÓN ADMINISTRATIVA
CAPÍTULO XI
LA CONSTITUCIÓN ADMINISTRATIVA
Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN 1.ª LA TEORÍA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Introducción
§248. Planteamiento de la cue stión — En los mismos orígen es del Derecho
adm inistr ativo, el prin cipio inicia l cons istía e n la lib ertad p roced imenta l o
informalismo de que gozaban las autoridades ad ministrativas en el cumplimiento
de sus cometidos estatales, en virtud del cual seguían el cauce que técnicamente les
parecía más conveniente.
Esta ausencia originaria de preocupación por las normas adjetivas o formales,
cuya prin cipal razón es de carácter histórico-político, en cuanto que la función ad-
ministra tiva es la última de las funciones es tatales sometidas al Or denamiento
jurídico, se va paulatina y profun damente transformando en todos los sistema s
jurídicos, si bien de muy diversas maneras y a diferentes grados, cuand o el acento
se coloca en la génesis del acto ad ministrativo, cuenta tenida de la influencia deter-
minante que puede tener sobre su contenido y valor.
En la sumisión al Derecho se encuentra la razón de ser del proc edimiento
administrativo. En efecto, constituye un requerimiento del principio de juridicidad
la fijación de un instrumento jurídico que con alcance procedime ntal, in dique el
camino por transitar en la preparación, emisión, impugnación y ejecución del acto
administrativo. Es así como el señalado principio, en suma, viene a conformar y a
condicionar la actuación de la Administración pública a través del fenó meno de
procedimentalización de la función administrativa que, por ser de acción anticipa-
da, permite prevenir o evitar la adopción o ejecución de u n acto admin istrativo
contrario a Derecho, o la reali zación de un hecho antijurídico. Así, el procedimiento
administrativo juridifica la función administrativa al someterla a reglas o pauta s
formales, pues en el Derecho público no puede existir nada si no ex iste la forma.
Parece ser tendencia generaliza da que la Administración pública cada día acre-
cienta sus potestades públicas. Sin duda, por la amplitud de s us competencia s y
atribuciones y por la cercanía con que su acción cotidia na se deja sentir en todas las
actividades humanas, es la rama del Poder público acaso más proclive a lesionar
derechos e intereses de las personas, ya individua l o colectivamente. Por ello, den-
tro del engranaje constitucional y legal existen todo un conjunto de instituciones
que constituyen verdaderas garantías jurídicas contra los posibles abusos o ex cesos
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JOSÉ ARAUJO-JUÁREZ
de poder de la Administración Pública y, entre otras, la construcción del ar quetipo
o modelo de procedimiento administrativo con el cual puede parangonarse la vi-
gente LOPA, desde hace ya 40 años, y cuyo contenido ha sido, es y seguirá siendo
objeto de minucioso examen, pues es de todos sabido que por su extraordinaria
trascendencia este texto legal ha merecido el comentario de una abundante y valio-
sa bibliografía nacional.
La necesidad de enrumbar el país hacia un desarrollo integral, sostuvo la Expo-
sición de Motivos de la LOPA de 1 981 «requier e de una modern a administra ción
pública, caracterizada, fundamen talmente, por la celeridad en su actuación, por la
racionalidad en la tramitación de los asuntos que ante ella se plantean y por la segu-
ridad que frente a la misma debe existir de los derechos que el ordenamiento jurídico
garantiza a los ciudadanos». Por tal razón, su entrada en vigencia constituyó, sin lugar
a dudas, un gigantesco paso en la construcción de nuestro Estado de Derecho.
Sin embargo, hoy día se asiste a la crisis de una legitimación del actuar forma-
lizado de la Administración pública, basado en el só lo el respeto de la juridicidad y
de los derechos e intereses de la s personas; por eso se exige también en el procedi-
miento administr ativo algo más, la concreción de los fines de interés genera l o
público y, en consecuencia, la legitimación de la función administrativa, como un
plus a añadir a las dos funciones tradicionales recién mencionadas.
En efecto, reiteramos que tradicionalmente era admitido que en el Estado de
Derecho, la totalidad de las funciones jurídicas estatales que en él se ejercen, adqui-
rían legitimid ad c on sólo ser conformes a Derecho y de respeto a los derechos
fundamenta les. Sin embargo, hoy día es necesario reforza r la leg itimidad de la
función administrativa con la a rticulación de un procedimiento administrativo de-
bido, idóneo y riguroso que garantice, también, que la declaración administrativa
no sólo es conforme a Derecho, sino que además es una decisión de calidad, la que
mejor satisface el interés público.
Por tanto, la doctrina con temporánea i nsiste en la importancia del procedi-
miento administrativo desde una nueva pers pectiva comprometida con la «calidad»
de la función ad ministrativa. En tal sentido, no hay duda de que el procedimiento
administrativo representa, en el ámbito de la función a dministrativa, una manifes-
tación capital de la cláusula constitucional Estado de Derecho, y expresión del cam-
bio habido en las relaciones entre el Estado Constitucional y las personas. De ahí
que el procedimiento administrativo se haya revalorizado enormemente en el seno
del Derecho administrativo comparado. El procedimiento administrativo es, así, un
medio para hacer realidad el principio de buena Administración.
En conclusión, la importanci a ca pital del o rocedimien to administrativo se
advierte bier a las claras, si se distinguen las diversas funciones que hoy cumple. En
efecto, si enlos primeros momentos era la función garantista de protección de los
derechos e intereses los que primaba en el modelo de Estado de Derecho, en la
actualidad y en el marco del Estado democrático, se le agrega la función legitimadora,
y por último, la función racionalizadora (J. Esteve Pardo).
A. Procedimiento administrativo
I. Origen
§249. Planteamiento de la cuestión — La noción de proc edimiento admini s-
trativo, tema de singular trascendencia como tra taremos poner de relieve, requi e-
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re de unas precisiones conceptuales indi spensables, cuenta tenida de l a relatividad
de la categoría mism a de pro cedimiento (F.Gonzá lez Navarro, A.Sandulli ), q ue
hacen necesarias precisiones de cará cter: 1.º etimológico; 2.º técnico y, por último
3.º juríd ico.
§249.a Etimológ ico — El tér mino p rocedimiento proviene del verbo latino
«procedere», que a su vez se compone de las voces: «pro», prefijo que significa ade-
lante, y «cedo», que denota marchar. Esta acepción etimológi ca vien e a expresa r
tanto avanz ar como ir adelante, dand o l a i dea de un camino por recorrer qu e
conduce a una finalidad determinada; un « iter» o secuencia que es preciso seguir
para llegar a una meta, no de una sola vez, sino a través de sucesivos momentos.
§249.b Técnico — Desde una posición meramente descriptiva, toda conducta
compleja, reiterada, que exija varios actos sucesivos para alcanzar un fin determina-
do, tiende espontáneamente a estereotiparse, de la forma más simple y que resulte
menos costosa.
Per o re cibe el n ombr e téc nico de p roce dimi ento , aq uel q ue fi ja
preestablecidamente los cauces de los actos que contribuyen a perseguir un objeti-
vo final. El procedimiento surge cuando los cauces de obtención de determinados
fines son fijos, predeter minados, ordenando conducta s rei teradas para objetivos
finales idénticos.
§249.c Jurídico — Solo cuan do existe el encadenamiento de actos tramitados
según un or den y forma de proceder fijados preestablecidamente, que además se
encuentran en íntima relación con l a unidad de efecto jurídico común o final, recibe
el nombre jurídico de procedimiento.
La teorí a jurídica contemporánea está, en general, de acuerdo en constatar la
unidad de la categoría del procedimiento jurídico en todas las ramas del Derecho.
Es evidente que cada una de ellas crea para sí instituciones procedimentales diferen-
tes, adaptadas a sus propias ex igencias y a sus condiciones particulares. De ahí,
bástenos decir, q ue es fundamentalmente exacto que el procedimiento es un con-
cepto de la Teoría general del Derecho.
Así, el procedimiento sería la regulación del modo de producción de los actos
jurídicos inferiores partiendo de las normas superiores. Toda la secuencia o serie de
actos que se desenvuelven progresivamente en cumplimiento de una fun ción jurídi-
ca estatal, quedarían englobados dentro del concepto genérico de procedimiento
jurídico como categoría general de Derecho público. Así, habría un procedimiento
legislativo, un procedimiento administrativo y un procedimiento judicial.
§250. Función administrativa — Si se entiende por procedimiento la combina-
ción de actos que deben cumplirse para llegar a un fin determinado, el procedi-
miento administrativo se endereza a la satisfacción del interés público y es, por
tanto, el vehículo formal mediante el cual se ejercita la función administrativa, o lo
que es lo mismo, como afirma la doctrina española ( González Navarro)1049:
La serie de actos heterogéneos y concatenados emanados d e la Administra-
ción o del particular y dirigidos a la producción de un acto o de una norma
administrativa que sean ajustados al Ordenamiento jurídico, así como, en s u
caso, a quéllos otros encaminados a la efectividad o ejecución de ese acto.
1049 González Navarro, F. (1988). Derecho Administrativo Español, t. II. Pamplona, EUNSA, 159.
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