La constitución administrativa y la administración pública
| Autor | José Araujo-Juárez |
| Páginas | 151-272 |
151
CONSTITUCIÓN ADMINISTRATIVA
CAPÍTULO IV
LA CONSTITUCIÓN ADMINISTRATIVA
Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
SECCIÓN 1.ª LA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Introducción
§77. Plantemaiento de la cuestión — El autor M.S. Giannini 389 desta có que
desde sus orígenes, y cualquiera que sea el modelo de Administración pública, en el
ejercicio de su actividad emana «actos de autoridad» que producen efectos jurídicos
con profunda incidencia en la vida de las personas, que en su evolución va a intro-
ducir un nuevo tipo estructural, el régime administratif, y que muy pronto se l lamó
Droit administratif. Y esto constituye, al decir del propio Giannini, la esencia del
acontecimiento , imp ortante porque dio lugar, a su vez, a la intr oducción de un
nuevo tipo de Estado Constitucional que desde entonces ha sufrido grandes cam-
bios constitucionales, pero conservando el modelo estructural adquirido, aunque
cada vez más perfeccionado.
Ahora bien, el tipo estructural de Derecho administrativo es el resultado de
una síntesis ela borada por un grupo bastante conspicuo de hombres de todas las
partes de Europa, en particular franceses, italianos y ale manes. To dos ello s eran
hombres fuertemente motivados, que fueron formadores de la opinión pública y
creadores de nuevas ideas constructivas.
Así, el tipo estru ctural de Derecho admin istrativo, en palab ras del citado
Giannini390, asume:
a. Del modelo inglés, el principio de división de poderes en la forma que
entonces estaba difundida , esto es, separación necesaria y control recípro-
co de org anización; la organiz ación administrativa forma parte del Po-
der ejecutivo.
b. De la misma fuente incorpora también la idea de la no arbitrariedad del
poder público, que elabora como principio de la primacía de la función
normativa, de do nde d eriva el principio de legalidad de la acti vidad
administrativa, o de legalidad administrativa.
c. Del pensamiento político jurídico común extrae el principio de indepen-
dencia de la jurisdicción y, consiguientemente, el reconocimiento de si-
tuaciones jurídicas subjetivas tutelables ante el juez .
389 Giannini, M. S. Ob. cit., nota 57, 47.
390 Giannini, M. S. Ob. cit., nota 57, 48.
152
JOSÉ ARAUJO-JUÁREZ
d. Lo anterior se aplica a las libertades y derechos humanos, creándose así
la categoría de los derechos subjetivos de contenido público y, más tarde,
agrego, el principio de protección —defensa, promoción y respeto— de
los derechos fundamentales.
Así las cosa s, desde una perspectiva netamente jurídica, el Estado Constitucio-
nal, y con mayor motivo la Administración pública de ese Estado Constitucional, se
nos presenta prima facie como un conjunto articulado de órganos, a los que una
pluralidad de normas dotan de Poder público y de los que emanan toda una cons -
telación de actos, a través de los cuales se sirve a la persona y se realiza y cumple
la realización de los fines de interés público.
Ahora bien, una cuestión previa a dilucidar es la del concepto adoptado por el
texto constitucional en torno a la Administra ción pública. No cabe olvidar que el
concepto de Administración pública determinante, a su vez, del Derecho adminis-
trativo, está condicionado en s u efectiva realidad por aquel otro más amplio que es
el del Estado Constitucional. Así las cosas, el concepto de Derecho administrativo y
de la Administración pública depende del concepto que del Estado Constitucional
se tenga en cada momento, y éste viene fijado, lógicamente, por la Con stitución. Si
queremos abandonar una perspectiva exclusivamente dogmática y no demasiado
fructífera, ha bremos de pa rtir, por tanto, de la conceptuación de la Administración
pública en la Constitución. A diferencia de la s Constituciones históricas que formu-
lan una valoración material de la función administrativa, según puso de relieve S.
Martín -Retortillo391, l os textos consti tucionales vi gentes compor tan un enfoque
marcadamente subjetivo de la Administración pública, en cuyo concepto se incluye,
de una parte, la Administración pública del Estado Constitucional, constituida por
órganos jerárquica mente ordenados (Art. 28 de la LOAP), y de otra, la Administra-
ción local, integrada por los Estados federales y los Municipios (Arts. 159 y 168 de
la C, respectivamente), exclus ivamente.
De acuerdo con lo hasta aquí descrito, se insiste, cualquier indagación jurídica
sobre la Administración pública ha de partir del «marco constitucional» o de la
Constitución administrativa en el que se inserta. Tal marco constitucional se halla
condensado en la autodefinición que la Constitución hace al proclamar en su Art. 2
que la República Bolivariana de Venezuela se constituye en un « Estado social y demo-
crático de Derecho y de Justicia », y que propugna como valores superior es de s u
Ordenamiento jurídico y de su actuación, «la vida, la libertad, la justicia, la igual-
dad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la pre-
eminencia de los derechos huma nos, la ética y el pluralismo político».
§78. Derecho administrativo — La Administración pública es un término que
hace eferencia a he chos muy diversos. Y en este sentido, constituye el objeto del
Derecho administrativo y es el que hace referencia, en primer lug ar, a la perspecti-
va jurídica —natural eza metodológica—; y el segundo, es el que se refiere a la
sustancia misma, esto es, si debería concebirse como una organización o como una
función estatal.
Así las cosa s, en el estudio sobre el Derecho administrativo se tiene que empe-
zar por distinguir en el primer concepto del mismo, dos fracciones lingüísticas y
391 Martín-Retortillo, S. (1958). «Presupuestos constitucionales de la función administrativa en el Dere-
cho positivo español».En RAP, núm. 26, 11 y ss.
153
CONSTITUCIÓN ADMINISTRATIVA
conceptuales . E n ef ecto, el concepto de Derecho administr ativo está constituido
patentemente por: 1.º el término «Derecho»; y 2.º por el término «administrativo».
El primero, Derecho, no es propio o específico de una ciencia jurídica en par-
ticular como lo sería el Derecho adminis trativo, sino que corresponde a la Teoría
general del Derecho. La voz Derecho deriva tanto del participio pasado del verbo
latino dirigo-direxi-directum, que se tr aduce como poner en línea recta, enderezar,
alinear, disponer, ordenar o arreglar, como del adjetivo latino directus-a-um, que
viene a ser lo directo, recto, que ésta en línea recta. De este modo Derecho da idea
de lo que es recto, de lo que no está torcido.
Ahora, en una primera acepción, la palabra Der echo se utiliza de modo obje-
tivo —por oposición al subjetivo— para referir se a un conjunto de normas o r eglas
jurídicas. Es el caso cuando se habla de «Derecho na cional», «Derecho civil», «Dere-
cho admin istrativo» o «Derecho constitucional». Como puede verse, la ciencia jurí-
dica ha ido introduciendo el uso de la primer a letra en mayúsculas para distinguir
este específico significado de l os restantes. Esta expresión «Derecho» hemos dicho
más arriba, es equivalente hoy en día a la de Ordenamiento jurídico, si bien éste se
refiere, más precisamente, a un conjunto sistematizad o de normas vigente en un
territorio y en un momento determinados, dictadas por la autoridad competente y
revestidas de fuerza o bligatoria.
En una segunda acepción, la pala bra Derecho sirve también para denominar a
la ciencia que estudia la realidad jurídica tanto del Derecho objetivo —conjunto de
normas— como del derecho subjetivo. Esto ocurre cuando se emplean ex presiones
tales como facultad de Derecho o estudiante de Derecho. En esta obra nos referire-
mos a la ciencia o rama del Der echo, y cuando haya que hacer la distinción nos
referiremos a ello en cada caso.
Ahora, tanto más necesario es para una teoría del Derecho adminis trativo, la
aclaraci ón del concepto que comprend e al t érmino calificativo de la ex presión:
administrativo, que constituye una sección cualificada por su contenido:la Adminis-
tración públi ca, esto es, que regula a la Administ ración pública y a la función
administrativa. Por consiguente, la Adminis tración pública y la función administra-
tiva han prestado su nombre a un dominio parcial del Derecho y del Ordenamiento
jurídico: el Derecho administrativo.
Ahora bien, parece ser que para una ciencia jurídica como lo es el Derecho
administrativo, cuyo objeto primario de análisis es, en primer término, la Adminis-
tración pública como organización, el primer problema a ser resuelto debería ser la
cuestión del concepto de Administración pública.
§79. Sujeto del Derecho administrativo — Señala Weil392 que es imprescindi-
ble no olvida r las lecciones de la Historia: la conquista del Estado por el Derecho es
relativamente reciente, y no está aún universalmente alcanzada. Y el Derecho admi-
nistrativo regula uno de los tres Poderes públicos d el Estado Constitucional que,
además, es el más poderoso; y este rasgo fundamental, tan liga do a sus orígenes, n o
debe pasarse por alto, si es que quiere entenderse el Derecho administrativo.
Así las cosas, la Revolución Francesa como ideología y como acción política
tuvo un doble propósito: el 1.º, la conversión de la ley como expresión de la volun-
392 Weil, P. Ob. cit., nota 28, 17.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba