La constitución
| Autor | José Araujo-Juárez |
| Páginas | 25-82 |
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CONSTITUCIÓN ADMINISTRATIVA
CAPÍTULO I
LA CONSTITUCIÓN
SECCIÓN 1.ª LA TEORÍA DEL ESTADO CONSTITUCIONAL
Introducción
§1. Planteamiento de la cuestión — El Derecho —con mayúscula— se exterio-
riza como un conjunto de normas que regulan los comportamientos sociales, que
pretenden ordenar la vida social y resolver los conflictos que en ella surgen. Y es la
existencia de este «conjunto organizado de normas jurídicas conforme a unos deter-
minados principios y criterios», lo que permite hablar con propiedad de sistema
normativo, de Ordenamiento jurídico —conj unto de normas vigentes en una deter-
minada entidad territorial y en un momento dado, articulados conforme a unos
principios y cr iterios que rigen su aplicación— (J.M. Bilbao Ubillos)1, y el cual se
nutre de las llamadas fuentes de Derecho.
Esta idea de Ordenamiento jurídico es reciente. Data de 1 917 cuando S. Ro-
mano2 publica su obra titulada El ordenamiento jurídico. En ésta defiende la consi-
deración del concepto Derecho como Ordenamiento jurídico, considerado global
y unitariamente como una institución, teoría opuesta a la teoría normativa que lo
concibe como un conjunto de normas, o como la suma aritméti ca de distintas
normas, siendo que es algo más que los ele mentos materiales concretos que lo
in tegr an, re salt ándo se as í, f unda ment alm ente , el car áct er e senc ialm ent e
organizativo que aquél presenta. Los partidarios de la nueva teoría institucional
tacharon de insuficiente la concepción del Derecho como norma o como un siste-
ma de normas, sosteniendo que el Derecho no sólo está integrado por n ormas,
sino también por otro elemento todavía más esencial y característico, como es la
organización. De este modo, el Ordenamiento jurídico no es tanto un conjunto de
normas como una institución, entendien do como tal un ente o cuerpo social orga-
nizado. Por tanto, el Ordenamiento jur ídico es, ante todo, una organización so-
cial, un sistema social organizado que puede crear normas y en donde la idea de
organización antecede a la norma. De este modo, cada Ordenamiento jurídico es
una institución e, inversamente, toda in stitución es un Ordenamiento jurídico; la
correspondencia entre esos dos conceptos es absoluta y necesaria.
1Bilbao Ubillos, J.M., Rey Martínez, F. y Vidal Zapatero, J.M. (2018). Lecciones de Derecho Constitu-
cional I, 4ª edición. Pamplona, Thomson Reuters-Aranzadi, 31 y 314.
2Romano, S. (2013 [1917]). El Ordenamiento Jurídico . Madrid, CEPC, 13 y 24.
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JOSÉ ARAUJO-JUÁREZ
Desde entonces, ha alcanzado una gran divulgación el uso de la expresión
Ordenamiento j urídico. La Constitución de 19993 emplea en varios de sus artículos
tal expresión. Así el Art. 7 eiusdem dispone que «La Constitución es la norma supre-
ma y el fundamento del ordenamiento jurídico». Y lo hace a sabiendas, con un
determinado alcance y con una precisa finalidad. La Constitución aparece como un a
parte, la principal, de un todo: un sistema normativo, al que se denomina Ordena-
miento jurídico, y a cuyas prescripciones están sujetos «Todas las persona s y los
órganos que ejercen el Poder Público».
No obstante, el texto constitucional también recoge la expresión «Derecho» y lo
hace como un límite expreso al Poder público de la Administración Pública. En efecto, el
Art. 141 de la C dispone que la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos,
«[…] co n sometimiento pleno a la ley y al derecho» . Aparece en este prec epto una
concepción del Derecho como algo distinto de la ley positiva, dando validez a otras
formas de normas, como pueden ser los principios generales del Derecho, e incluso los
valores superiores vertebradores que se superponen al puro positivismo.
Ahora bien, el Ordenamiento j urídico es un todo y el d eus ex machina de ese
todo unitario es, justamente, l a Constitución (E. García de Enterría)4. De donde se
sigue que el Ordenamiento jurídico es el conjunto total de las normas jurídicas que
rigen en el Estado constituido por la norma fundamental: la Constitución, que tiene
la doble condición de fuente del Derecho por sí misma y también, en tanto que
norma fundamental del sistema normativo, de norma para la producción —y deter-
minante de la validez— del resto del Der echo —el «Derecho sobre el resto del
Derecho»— y sobre los actos del poder (A. Garrorena Morales)5. Y es que no hay
más Ordenamiento jurídico que aquél que nace de la Cons titución, o que siendo
anterior a ella , la Constitución ampar a o le gitima. La Constitució n es , pues, el
origen y la fuente de toda legitima ción jurídica y política.
Ahora bien, la verdadera tesis de esta obra parte de que la relación —que es
un hecho nuevo y contemporá neo— entre, por un lado, la Constitución como nú-
cleo i dentificador del Derecho constitucional; y por el otro, el Derech o administra-
tivo —y que h a contribuido a caracterizar a este último de una manera particular-
mente interesante—, es un evento resaltante de la seg unda mi tad del siglo xx y
muy de actualidad en este siglo xxi, que es cuando Europa volvió a descubrir a la
Constituc ión, en el sentido de ley fundamen tal directamente ejecu table por los
jueces y aplicable a los individuos, y en lo que aquí nos interesa, cuando la jurispru-
dencia del Conseil Constitutionnel, a partir de su Preámbulo y de l os principios gene-
rales del Derecho, ha venido aplicando progresivamente el denominado «bloque
de constitucionalidad» para regular a la Administración pública.
Y es que como nos recordaban J.L. Meilán Gil y A. Gallego Anabitarte6, cuan-
do en sus or ígenes se lleva a cabo la verdadera sistematización del Derecho admi-
3La Constitución de 1999 fue el f ruto de un arduo pro ceso cons tituyente y aprobada mediante
Referendo del 15-12- 1999, publicada en la GO N° 36.600, del 30-12-1999, y después publicada de
nuevo con correccione s en la GO N ° 5.453 Extr., del 24-03-2000.
4García De Enterría, E. (1985). «Prólogo» a La Constitución como norma y el tribunal constitucional. 3a
ed., Civitas, Madrid, 19.
5Garrorena Morales, A. (2020). Derecho constit ucional. Teoría de la Constitución y sistema de fuentes, 4ª
edición. Madrid, Ed. CEPC, 43.
6Meilán Gil, J. L. (2011). Cat egorías jurídicas en el Derecho Administrativo . Mad rid, Iuste l, 159; y
Gallego Anabitarte, A. (1983). «Las asignaturas de Derecho político y administrativo, el destino del
Derecho público español». En RAP, núm. 100-102, 804.
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CONSTITUCIÓN ADMINISTRATIVA
nistrativo7, sus categorías jurídicas se estudiaban sin contar con principios o bases
constitucionales. En la argumentación mencionada, J. Pérez Royo 8 sos tiene que se
trata de un Derecho administrativo sin Constitución, pues es sabido que en sus
inicios, el Ordenamien to jurídico no empieza en la Constitución sino en la ley, al
menos en Europa, cuna del Derecho administrativo. Mientras que hoy, por el con-
trario, sostenemos que el sistema del Derecho administrativo de be inspirarse, tanto
en principios jurídic os tra dicionales como también en otros novedosos, pero, se
insiste, con perspectiva de futuro. Y así, la Constitución es el dato que posibilita la
puesta en marcha de un proceso de revisión a fondo del Derecho administrativo en
cada Derecho positivo 9.
Ahora bien, la historia de la formación singular del Derecho administrativo
—Droit administratif 10—, «sin duda la más alta y valiosa expresi ón del ‘monumento
de la Revolución’» (García de Enterría)11, en las últimas décadas s e encuentra inmer-
so en un proceso de cambios, condicionado por la aprobación y promulgación de
las Constituciones modernas. Y uno de los gra ndes desafíos a los que hoy se enfren-
ta, es rescatar o redescubrir —«vuelta a»— y repensar el significado de las que la
doctrina denom ina las grandes líneas, las bases estru cturales, los dogmas o las
«señas de identida d» –en cuanto idea s o pensamientos que vertebran la construc-
7El desarrollo del tema requiere de c ierta precisión en torno al c oncepto preliminar del Derecho
administrativo, sin dejar de advertir no solo sobre su complejidad e importancia, sino también sobre
su carácter polisémic o. Di cho es to, s e trata ría de no incurrir en el error de m uchos que h an
reflexionado sobre el concepto, como ha sido mezclar a menudo diversos significados de la expre-
sión, con la consiguiente confusión de p lanos metodo lógicos. San tamaría Pastor se inclina por
distinguir dos significados, aunque en la práctica se hallan íntimamente ligados: como subsistema
positivo dotado de individualidad propia dentro del Ordenamiento jurídico de una nación; pero al
propio tiempo, como sistema o disciplina ci entífica. Santamaría Pastor, J.M . (2018). Principios de
Derecho Administrativo General, T. I, 5.ª e d. Madrid, Iustel, 34. En nuestro caso y, por de pronto,
aludiremos a su significado como saber –ciencia o área de conocimiento–,pero en lugar de seleccio-
nar un concepto, de entre los muchos y excelentes que nos ofrecen los Manuales al uso, que no
dejaría de tener una carga de convencio nalismo, apelo por la entrada que recoge el Diccionario del
español jurídico, que nació de la preocupación de claridad y seguridad del lenguaje jurídico, que dice
así: «Rama de l derecho que estudia la organi zación y funcionamien to de las administraciones
públicas, sus relaciones con los ci udadanos, así co mo el sistema normativo que las rige y las
garantías jurisdiccionales correspondientes». En Real Academia Española y Consej o General del
Poder Judicial (2016). Diccionario del espa ñol jurídico (DEJ). Madrid, Espasa.
8Pérez Royo, J. y Carrasco Durán, M. (2018). Curso de Derecho constitucional . Décimosexta edición.
Madrid, Marcial Pons, 48.
9Con la expre sión De recho po sitivo se designa el «ius in civitate positum», es decir, el De recho
«puesto» o «impuesto» por quien ejerce el Poder píublico en una determinada sociedad, y por ello,
válido en su ámbito. A partir de entonces, los términos «D erecho positivo», o «ley positiva» serán
frecuentemente utilizados para designar las normas prescritas, en principio, como válidas en cada
sociedad.
10 J.L. Mestre nos enseña que fue Thomas Metivier, con 27 años, en su condición de e ncargado de la
clase de legislación de la Escuela central del departamento de la Charente-Inférieure —hoy Charente-
Maritime—, un 28 de diciembre de 1789, sin pensarlo ni explicarlo, propone denominarlo con el
sintagma «Droit administratif», a sec as, cuando la incorpora al programa de enseñanza del Curso,
como lo sigue haciendo dos siglos después la mejor doctrina comparada hasta el día de hoy. Cuando
se le utiliza por primera vez , se lo hace con ref erencia aún exclus ivamente a la «le gislat ion
administrative». Mestre, J. L . (1993). «Aux origins de l’enseignement du droit adm inistrative: le
‘Cours de leg islationadmi nistrative’ de Portiez de l’Oise (1808)» . En Revue Fra nç¹ise de dro it
administrative, 244; y Mestre, J.L. (2002). «Administration, justice et droit administratif». En Annales
historiques de la Révolution française. Paris, La Révolution et le Droit, núm. 328, avril-juin, 61 a 75.
11 García De Enterría, E. (1981). Revolución francesa y Administración contemporánea . 2ª. edición. Ma-
drid, Taurus, 54.
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