El procedimiento
| Autor | Sabino Cassese |
| Cargo del Autor | Profesor Emérito de la Universidad de Roma «La Sapienza» |
| Páginas | 201-254 |
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LAS BASESDEL DERECHOADMINISTRATIVO
CAPÍTULO NOVENO
EL PROCEDIMIENTO
1. DEL ACTO AL PROCEDIMIENTO
Las funciones se articulan en oficios dotados de poderes a los que se asignan
titulares y se les atribuyen dotaciones financieras, con el objetivo de alcanzar un
resultado indicado por los fines en los que —entre otras cosas— consisten las fun-
ciones. Para que se alcance el resultado, es necesario que los elementos que hemos
ido viendo ha sta ahora y que constituyen valores abstractos y potenciales se concre-
ten y se conviertan en valores aplicados. Pasamos, ahora, a ver cómo se realiza la
actividad administrativa.
Habida cuenta de la variedad de las funciones, es fácil de compren der que las
Administraciones realizan un gran número de a ctividades. Estas ordenan los instru-
mentos para realizar sus propias funciones: por ejemplo, seleccionan personal, lo
transfieren, regulan su carrera, recaudan recursos financieros y los distribuyen en-
tre los oficios administrativos. En segundo lugar, progr aman tanto su propia activi-
dad como l a de los particulares. En tercer lugar, regulan la actividad de los particu-
lares, concediendo, prohibiendo, etc. En cuarto lugar, prestan servicios: por ejem-
plo, curan o enseñan. En quinto lugar, dan sumas de dinero: por ejemplo, pagan
salarios y pensiones.
Todas estas actividades son muy dispares, pero tienen algunos elementos en
común. En primer lug ar, están parcialmente programadas, en el sentido de esta r
prevista s po r leyes y en el sentido de que los oficios or denan su sucesión. En
segundo lugar, están especializadas, en el sentido de que se fundan sobre la divi-
sión del trabajo entre oficios. En tercer lugar, son parcialmente secuenciales, esto es,
se orden an en flujos.
Examinarem os el prim er a specto, en lo qu e s e refi ere a la s re laciones ley-
Administración y el principio de legalidad, en el capítulo sobre las relaciones entre
ley, Gobiern o y Administración pública; y en este capítulo, lo relativo a la progra-
mación administrativa.
El segundo aspecto no es otro que el reflejo de la organización sobre la activi-
dad. Si la organización consis te en la distr ibución de funciones entre oficios, el
trabajo de sus funcionarios aparece dividido.
Mayor importancia tiene, ahora, el tercer aspecto, que es de fácil comprensión
desde una perspectiva descriptiva y más difícil de analizar desde un a perspectiva
jurídica. Toda organización compleja —y no hay duda de que las Administraciones
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SABINO CASSESE
públicas constituyen las organizaciones más complejas de las sociedades moder-
nas— ordena su propia actividad en flujos. Ninguna decisión es one shot: esto es,
ninguna d ecisión se agota en un solo acto. Si no estuviese ordenada la sucesión de
decisiones, éstas se acumularían y se contradirían. También la decisión más simple,
como la de la adquisición de un bien, requiere, al menos, oí r primero a un oficio
financiero, para comprobar la disponibilidad de recursos.
Esta ordenación de la actividad en secuencias se adopta en toda organización
compleja, incluso de carácter privado. Por ejemplo, las grandes empresas tienen
«manuales de procedimiento», que deben ser tenidos en cuenta en cada actividad
que tenga carácter repetitivo.
Durante mucho tiempo, la ciencia jurídica ha ignorado este aspecto, consideran-
do que lo que importa es la decisión final. De aquí la tendencia de la doctrina y la
jurisprudencia, hasta los años cuarenta, de considerar que la actividad consistiese en
actos y se agotas e en ellos. Por ello, la exposici ón de este tema se agotaba en el
examen de los actos lícitos (meros actos o negocios) y de los ilícitos (responsabilidad).
Los motivos por los que la actividad se resolvía en fenómenos puntuales eran
dos. Por una parte, la atención exclusiva o pr edominante por lo que se pudiera
denominar el perfil jurisdiccional de la Administración pública, es decir, por los
aspectos de ésta que son relevantes a efectos de su examen por parte d e los jueces.
Dado que el objeto de la impugnación es el acto final o resolución, es por ello que
solo a éste se le daba relevancia.
El otro motivo era la influencia del enfoque del Derecho privado. En éste, los
modos de formación d e la volunta d son ir relevantes o escasamente relevantes: por
ejemplo, las valoraciones, los cálculos, incluso de gran complejidad, y las compro-
baciones que realiza un gran holding privado, antes de adquirir las acciones de una
sociedad, son irrelevantes; lo que importa es el acto de adquisición.
Más tarde, sin embarg o, l a ju risprudencia adminis trativa ha comenzado a
examinar en qué medida un «vicio» de un acto prepar atorio se reflejaba en un
«vicio» del acto final; e, incluso, al distinguir el denominado acto preparatorio , que
no es impugnable, debido a que no es idóneo para lesionar intereses, del acto final
impugnable, se ha caído en la cuenta de que era in nuce la admis ión de una activi-
dad secuencial (acto de trámite-acto final). Esta secuencia era todavía más evidente
en otros casos: por ejemplo, si una norma prevé que un proy ecto de plan se haga
público, pa ra permitir que todos puedan aportar observaciones para que la Admi-
nistració n l as t enga en cuenta, es evidente que hay una secue ncia que se debe
respetar, por lo que si el plan no se hace público o las obse rvaciones no son ni
siquiera examinadas se produce un vicio de legalidad.
La otra vía de progreso se ha realizado por la ciencia jurídica. Esta ha destaca-
do que entre las secuencias o flujos de decis iones propias de una organizació n
privada y las de una Administración pública hay una diferencia fundamental. Mien-
tras la primera no está re gulada por el ordenamient o j urídico, la segunda está
sometida a una abundante legislación que establece quién debe ser oído y qué es lo
que debe ser verificado en el curso de dicha secuencia. A este punto, se ha ca ído en
la cuenta de que la segunda secuencia es jurídicamente relevante y se le ha dado el
nombre de procedimiento, entendido como la «s erie de actos y operaciones ligadas
funcionalmente en relación con un único efecto» (Cons. St., Ad. Píen. 28 enero 1961,
núm. 3, en Cons. St., 1961,1, 8).
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En realidad, el procedimiento es algo más que una actividad preparatoria.
Aquel es el reflejo, en la actividad, de la organización: al igual que esta última está
ordenada sobre el principio de la distribución de funciones, la primera se ordena
sobre el principio de articulación, por lo que las etapas en las que se desarrolla
tienen una distinta relevancia y regulación. En definitiva, el procedimiento es el
aspecto dinámico de la or ganización.
Se ha explicado, así, la génesis del procedimie nto, per o no su función . En
efecto, una organización en sentido propio (fundada, por tanto, sobre el pr incipio
de especialización) podría —en teoría— actuar sin respetar el principio de articula-
ción. Podr ía suplirlo la colegialidad, en el sentido de que diversos oficios públicos
que operasen en una misma secuencia-procedimiento pod rían ser reunidos en un
órgano colegia l, el iminando, así, los pasos que son propios de la secuencia . En
relación a sectores limi tados de l a A dministración, donde son más complej os y
largos los procedimien tos (po r eje mplo: las obras públicas), se ha propuesto un
ordenamiento de este tipo a inicios de siglo, siendo adoptado en parte: éste es el
origen, por ejemplo, del Consejo Superior de Obras Públicas.
Pero el ordenamiento de la actividad administrativa en secuencias-procedi-
mientos tien e un a r azón de ser importante que debe se r s atisfecha y que hace
imposible gen eralizar una situación administrativa con funciones distribuidas pero
sin a rticular. Más que de uno solo, se trata, en realidad, de tres motivos.
El primero es de naturaleza interna . No basta distribuir las funciones entre los
oficios , dotándoles d e l os relativos po deres. Es neces ario, también , definir las
interferencias entre las diversas funciones, indi vidualizando, por tanto, cuáles son
los oficios que debe n intervenir en el procedimiento y cuándo deben hacerlo. Si,
por ejemplo, la ley distribuye las funciones de ordena ción del territorio, de tutela
del medio ambiente, de desarrollo de las fuentes de energía y de la tutela de los
intereses de la industria, respectivamente, entre dos entes territoriales (municipios
y Regiones) , un Mi nisterio (Minister io del Medio Ambiente) y un ente público
(Comité Naciona l para la Investigación y Desarrollo de la Energía Nuclear y Ener-
gías Alternativas —ENEA—) y otro Ministerio (Ministerio de Industria, Comercio y
Artesanía), cuando se procede a la localización de planta s nucleares se produce una
situación que afecta ciertamente a dichos oficios: es una tarea de la ordenación del
procedimiento individualizarlos y definir la sucesión de sus intervenciones.
En este sentido, el proc edimiento tiene una función org anizativa, pero en
sentido dinámico. Completa el esquema organizativo, ya que éste no puede indi-
car, de una vez por toda s, el puesto de cada oficio en el curso de una actividad. Sin
embargo, ello se puede hacer en la definición del procedimiento.
Este aspecto d el procedimiento es particularmente visible en la s actividades
que se desarr ollan en el seno de la Administración, como las de gestión de personal
y de destino de los recursos financieros.
El procedimiento sirve, en segundo lugar, como medio de composición de
intereses. Como ya se ha dicho, después de la consolidación del Estado de plurali-
dad de clases, cada interés colectivo es susceptible de reconocimiento y d e tutela
pública. Las leyes, al canonizar dicho interés, no puede n estable cer siempr e una
escala entre todos ellos, indicando cuál debe prevalecer. De aquí la exis tencia de un
gran número de intereses públicos concurrentes. Por ello, los oficios públicos se
encuentran siendo portadores de fines que están entre sí en una situación de compe-
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