La administración pública
| Autor | Sabino Cassese |
| Cargo del Autor | Profesor Emérito de la Universidad de Roma «La Sapienza» |
| Páginas | 21-40 |
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LAS BASESDEL DERECHOADMINISTRATIVO
CAPÍTULO SEGUNDO
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. UNA VISIÓN DE CONJUNTO: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LOS
DEMÁS PODERES PÚBLICOS
El registro civil, las guarderías, la escuela, la universidad, los hospitales y los
cementerios son gestionados por Administraciones públicas. Es cierto, por tanto,
que éstas se interesan por el ciudadano desde su cuna a su tumba (o, mejor aún,
incluso antes de su nacimiento, debido a la difusión de los servicios prenatales, los
subsidios y las prestaciones sanitarias en favor de la maternidad).
Una tercera parte de la fuerza laboral está ocupada en la Adminis tración pú-
blica, la cual es también el mayor intermediario financier o. Bastan estos elementos
para apreciar la importancia que han asumido las Administraciones públicas.
Esta posición preponderante de las Administraciones públicas se hace más evi-
dente si se la compara con otros poder es. Frente a siete mil magistrados y a mil
parlamentarios, existen cinco millones de empleados en las Administraciones públicas.
Todavía se puede apreciar mejor la importancia de las Administraciones si se
examina su peso relativo bajo un perfil dia crónico.
Los parlamentos y los gobie rnos han visto ampliarse su representa tividad
popular (sufragio universa l). P ero, con rel ación a su dimens ión y al número de
normas producidas cada año, o bien se han quedado parados o bien han progresado
poco r especto al siglo pasado.
Incluso los aparatos judiciales han permanecido estabilizados o han aumenta-
do en menor medida que el aumento de la población y del crecimien to económico.
Solo las Administraciones se han desarrollado en mayor medida que el au-
mento de población (de cerca del 1 por 10 0 a cerca del 10 por 100).
En la ordenación d e los poderes públicos, por tanto, los poderes legisla tivo y
judicial están en una posición recesiva con relación al poder administrativo.
Todo ello ha sido destacado por aquellos —partiendo de Hans Kelsen en 1923
y de Cari Schmitt— que han hablado del Estado moderno como Verwaltungsstaat o
«Estado administrativo», en el sentido de que la Administración, y no la legislación
o la actividad jurisdiccional, es el centro de la actividad estatal. Posteriormente, se
ha s ostenido que las autoridades administrativas, a demás de administrar, desarro-
llan una importante actividad n ormativa y de solución de conflictos.
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SABINO CASSESE
La fórmula del Estado administrativo —que ha tenido, luego, una gran fortu-
na en los Estados Unidos y en Italia—, si bien da cuenta, descriptivamente y de
forma superficial, de la importancia asumida por la Administración, es errónea en
al menos dos puntos, que abordaremos más adela nte. De un a par te, a dopta un
sustantivo (Estado) que es científicamente inutilizable, ya que tiene 145 significados
diversos, y jurídicamente erróneo, porque no se corresponde ya a ningún instituto
de Derecho positivo. De otra, define la Administración en un contexto (la tripartición
de podere s) histórica y jurídicamente superado.
2. LAS PRINCIPALES ETAPAS DE LA HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA EN LOS PAÍSES MODERNOS
Desde la antigüedad han existido aparatos ejecutivos (baste pensar en el teso-
ro o en el ejército) de poderes públicos de carácter general. Por ejemplo, Kart A.
Wittfogel(1) ha demostrado que todas las «sociedades hidráulicas» antiguas —China,
India, Turkes tán, Mesopotamia, Egipto, Mesoamérica— tuvieron necesidad de con-
tar con potentes burocracias para regular las aguas, limitar la propiedad privada,
realizar obras públicas, etc.
Estos aparatos no eran, sin embargo, en sentido estricto, Administraciones, en
cuanto que no estaba n s ometidos a un grupo de reglas especi ales, sino que se
servían de reglas del Derecho privado y estaban compuestos, predominantemente,
por personas de confia nza de los « señores». No se puede decir, por tanto, que
existan Administraciones públicas desde que existen poderes públicos.
Ello se demuestra también por la evolución de la palabra Administración. Es
cierto, en efecto, que el térmi no administrado es de uso antiguo. Pero es cie rto,
también, que éste se utilizaba con un complemento que precisaba su objeto, tratán-
dose, en cada ocasión, de la administración de los bienes de los menore s, de la
gestión de un patrimonio, del ejercicio de una función, etc. Solo hacia la mitad del
siglo XVIII encontramos esta palabra en su sentido moderno y genérico de Admi-
nistración, sin que esté necesariamente determinada por el objeto o complemento
que la acompaña(2).
El error que se comete al consider ar Administraciones públicas a estos apara-
tos deriva en gran parte del error histor iográfico y metodológico de considerar
Estado a cualquier forma de poder público, desde la ciudad griega a la república
romana o al imperio chino, haciendo aparecer el Estado en la antigüedad. Dado que
se consideraba al Estado compuesto de tres poderes, uno de los cuales era el ejecu-
tivo, se hacía remontar la Administración al origen de los poderes públicos.
En cambio, el Estado es un pod er que se desarrolla con las naciones y, por
tanto, según cada lugar, entre 1300 y 1800. La misma palabra Estado es moderna,
debiéndose a Maquiavelo la primera utilización del mismo en un sentido próximo
al nuestro.
La fase preparatoria de la historia de la Administra ción se desarrolla, en el
mundo occidental, entre los siglos XIV a XVIII. Las etapas son diversas. Se inicia el
(1) Sus i nvestigaciones aparece n expuesta s de forma sistemática en Orient al Despo tism - A
compara tive S tudy of To tal Po wer, Yale Universit y Press , New Haven , 195 7 (tr ad, i t.: Il
dispotismo orientale, Sugarco, Milano, 1980).
(2) J.-L. MEST RE, Introductio n historique au droit administra tif français , PUF, París, 1985.
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