El personal
| Autor | Sabino Cassese |
| Cargo del Autor | Profesor Emérito de la Universidad de Roma «La Sapienza» |
| Páginas | 159-186 |
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LAS BASESDEL DERECHOADMINISTRATIVO
CAPÍTULO SÉPTIMO
EL PERSONAL
1. LA VARIEDAD DE TITULARES DE LOS OFICIOS Y SUS RELACIONES
Todos los oficios están a cargo de un titular que, por lo general, es una perso-
na física. En efecto, un oficio consta solo de funciones organizadas. Para actuar
necesita personas físicas.
A causa del aumento de las atribuc iones d e las Administr aciones públicas,
éstas dan hoy día trabajo, en los ordenamientos modernos de los países desarrolla-
dos, a un número de personas que oscila entre el 10 y el 20 por 100 de la población
y entre el 25 y el 35 por 1 00 de la fuerza laboral. El problema del personal público
se ha convertido, por tanto, en todas partes, en uno de los principales a suntos de los
poderes públicos y, en Italia, la mitad del trabajo de los jueces administrativos está
absorbido por cuestione s relativas al personal
Hay que reaf irmar, en todo cas o, que el personal es tá en función de los
oficios y que, así como exis tía una estrecha relación entre la función y el órgano,
hay ta mbién una e strecha relació n entre el órgano y su titular . Con frecu encia, sin
embargo, esto no ocurre en la real idad ya que, debido esp ecialmente a la impor-
tancia asumida por los empleados como cuerpo, éstos están e n grad o de ejercer
presiones que hacen que se plieg uen a sus intereses tanto las funciones como l a
organiz ación.
Para contener esta presión, el Parlamento no solo establece mediante ley la
organización —como se ha visto en el capítulo precedente—, sino que atribuye,
directa o indirectamente, a los oficios una plantilla orgánica, o bien un número de
puestos individualizados, aunque sea genéricamente, por categorías o actividades,
como veremos más adelante.
Es singular el escas o int erés que la ciencia del Derecho administ rativo ha
mostrado por este tema. Es considerado de menor interés, hasta el punto de apare-
cer olvidado en una parte de los manuales de Derecho administrativo italiano y en
casi todos los fr anceses e ingleses. Ello contribuye a la impresión de abstraccionismo
que el lector percibe, como si las Administraciones públicas fuesen espíritus puros.
Es cierto que la relación de empleo público, desde la mitad de este siglo (en Fran-
cia, en Alemania y en Italia; en los países ang losajones desde una época precedente),
se ha aproximado cada vez más al empleo privado, por lo que la materia interesa
cada vez más a los estudiosos del Derecho del trabaj o. Pero también es verdad que
junto al personal profesional existe el no profesional, cuya relación continúa pre-
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SABINO CASSESE
sentando notables incertidumbres, sin que sean objeto de una reflexión crítica. Tam-
bién es verdad que el personal profesional está regido, además, por normas espe-
ciales que afectan ya sea a la relación de empleo, ya sea a las prestaciones laborales
en sentido estricto.
Los oficios pueden tener vario s tipo s d e titul ares. Ante todo, las personas
físicas individ uales, que, a su vez, se distinguen en función de que realicen su
actividad a título profesional, no profesional y honorario, y no profesional y no
voluntario. En segundo lugar, los colectivos de personas, denominados colegios.
Pero los oficios públicos pueden servirse, también, de la s prestaciones del personal
de otros oficios. Esto sucede cuando los titulares de oficios son personas jurídicas,
oficios u órganos de personas jurídicas y empresas (privadas y públicas). En este
capítulo se examinará n s olo l os pr imeros tipos de titular de un oficio, al haber
tratado ya el tema de los colegios y de los oficios titulares de oficios en el capítulo
precedente.
Estas personas prestan su actividad al oficio con el que establecen su relación.
Según la óptica que ponía en primer plano del Derecho público a la persona
jurídica —óptica influenciada por el Derecho privado y por el papel que se le da a
la persona física y que es, por tanto, antropomórfica—, el personal, profesional o no
profesional, entraba en una relación jur ídica con la persona jurídica. Por ejemplo, se
decía que un empleado civil del Ministerio del Interior tenía una relación de em-
pleo con el Estado, del cual el Ministerio es un órgano.
El régimen de la relación de empleo ahora ha cambiado. En primer lugar, el
ordenamiento general no establece únicamente, como en e l Derecho privado, los
términos esenciales de los derechos y los deberes de l as par tes, sino que regula
también la forma de atribución de los oficios, el procedimiento de creación, la modi-
ficación y extinción de la relación, los criterios para la determinación de las categorías
funcionales y los perfiles profesionales, los criterios relativos a su formación y per-
feccionamiento, la responsabilidad y la duración máxima del horario de trabajo (art.
2, Ley núm. 93, de 29 de marzo de 1983, «Ley marco del empleo público»).
En segundo lugar, la regulación en base a acuerdos no está r emitida única-
mente a las partes directamente interesadas (representantes de los trabajadores y
representantes de los entes que ocupan la parte patronal). La L ey marco sobre el
empleo público de 1983, antes citada, prevé la composición de las distintas « delega-
ciones» que negocian por la par te patronal. Siempre forman parte de dichas delega-
ciones los Ministros de la Función Pública, del Tesoro, del Presupuesto y la Progra-
mación Económica, y de Trabajo y Previsión Social. Además , la delegación de los
entes públicos no económicos cuenta con cinco miembros designados por los presi-
dentes de los entes. La delegación relativa a la negociació n de los entes locale s
comprende también al Ministro del Interior y a cinco representantes de la Asocia-
ción Nacional de los Municipios de Italia (ANCI), cuatro de la Unión de las Provin-
cias Italianas (UPI) y dos de la Unión Nacional de las Comunidades de Montaña
(UNCEM). Con relación a la negociación con los dependientes regionales, la «dele-
gación» comprende también un representante por cada Región. Se produce, así, por
tanto, con una cierta frecuenc ia, e l ca so d e que un ente deba llega r a acu erdos
sindicales que no ha contribuido a negociar (según la Ley de 1983, una vez adopta-
do el Decreto del Presidente de la República, que recibe y emana las normas del
acuerdo, los entes locales emiten los actos administrativos consiguientes).
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