La ciencia del derecho administrativo
| Autor | Sabino Cassese |
| Cargo del Autor | Profesor Emérito de la Universidad de Roma «La Sapienza» |
| Páginas | 61-79 |
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LAS BASESDEL DERECHOADMINISTRATIVO
CAPÍTULO CUARTO
LA CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. LA VARIEDAD E IMPORTANCIA DE LA CIENCIA DEL DERECHO AD-
MINISTRATIVO
En los capítulos precedentes se ha señalado que puede existir una Administra -
ción pública sin un Derecho admin istrativo. Hay que añadir, ahora, que la presen-
cia de una Administ ración pública y de un Derecho admi nistrativo no implica
necesaria mente el nacimiento y desarrollo de una dete rminada rama del saber,
llamada, precisamente, ciencia del Derecho administrativo.
Existen períodos —por ejemplo, aquel en el que, en Inglaterra, ejerció Dicey
su influencia— en los que la ciencia del Derecho administrativo, aun verificándose
las dos condiciones que la pre suponen, no ha sido cultivada. Ello no quita para que
algunos temas concretos hayan sido estudiados. Pero representaban meros capítu-
los de disciplinas diver sas: del Derecho constitucional, dond e se an alizaban los
poderes normativos del ejecutivo y de los Ministros, o del Derecho procesal, en el
que encontra ban su espa cio los recursos contra actos administrativos. En cuanto al
resto, el Derecho administrativo se veía como la continuación de la política con
otros medios, por lo que tenía interés para los cultivadores de la ciencia política.
Todavía hoy, en muchos países, como veremos, la ciencia del Derecho admi-
nistrativo se cultiva de forma incompleta, en el sentido de que no lleva su reflexión
hasta allí donde llegan las Administraciones públicas y el Derecho que las regula
(ya sea un Derecho especial o común).
En cualquier ca so, se puede decir que, aunque con una extensión diferente (en
el sentido que algunos de sus problemas se abordan y otros no), en todos los países
desarrollados existe hoy una ciencia que se ocupa del Derecho administrativo.
Además de por su objeto, las divers as ciencias nacionales se diferencian por la
disti nta form a de conce birse a sí m ismas com o ciencia y, por tan to, por las
epistemologías que aceptan. Por ello, así como el objeto varía en el tiempo, también
varían l as teorías d e la cien cia a las que adherirse. De este modo, un análisis de la
ciencia del Derecho administrativo debe tener en cuenta la variación de los objetos
considerados y las teorías epistemológicas tanto en el espacio (de país en país) como
en el tiempo (de un período a otro).
Antes de pasar al examen de la evolución de la ciencia, hay que advertir que
la «doctrina» no tiene, en el terr eno j urídico, a quella in diferencia, respecto a l os
eventos que estudia, que es propia de todas las demás ciencias. El his toriador no
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SABINO CASSESE
cambia el curso de la historia, ni el geógrafo el de los ríos. Pero el jurista, al realizar
su obra científica, reconstruye institutos, orienta al legislador y respalda al juez. La
«autoridad» de la doctrina (se habla a menudo de «doctrina autorizada») produce
un efecto que va más allá d e la mera interpretación de las normas. Ya en la primera
mita d del sigl o pasado , Tocquev ille obs ervaba: «je ne sais si, à l a longue , les
commentaires des lois n’exercent p as plus de puissance que les lois mêmes, car les lois ne
règlent que certaines faits, elles sont bornées dans leur portée et dans leur durée, tandis que
les principes généraux que les légistes créent à propos des lois, sont éternels et féconds» (no
sé si, a largo plazo, los comentarios de las leyes no ejercen una influen cia mayor
que las leyes mismas, ya que ésta s solo regulan ciertos hechos y están limitadas en
su alcance y duración, mientras que los principios generales creados por los juris-
tas, en relación a las leyes, son eternos y fecundos)(1).
El positivismo nor mativo imperante en Italia, al men os durante cincuenta
años durante este siglo (de los años treinta a los años ochenta), y que todavía hoy
tiene mucha influen cia, ha disminuido programadamente la función de la ciencia
jurídica, sosteniendo que el Der echo se resuelve en normas, y las normas están ahí,
hablan solas. El intérprete se limita a resaltarlas y a ordenarlas. El Derecho e s, él
mismo, la propia ciencia(2).
Pero el hecho de que un acto o un comportamiento no esté prescrito en la ley,
no excluye que sea o bligatorio. Como ha afirma do el Consejo de Estado en una
ocasión, par a s ostener que era necesari a, aun no estando previsto en la ley, la
impugnación de las deudas del concesionario, antes de re vocar la concesión: «el
Derecho administrativo no solo resulta de las normas, sino también de los princi-
pios que la d octrina y la jurisprudencia han elaborado y extraí do en función de la
dignidad y unidad del sistema» (Cons. Est. IV, 30 marz o 1966, núm. 182, en Cons. St.
1966, 47 8, y, anteriormente, en los mismos términos, Cons. Est., Ad. Píen., 28 enero
1961, núm. 3, en Cons. St. 1961,1, 8).
Lo que ha sido definido como «el poder normativo de la doctrina» (expresión
que no hay que entenderla en su sentido literal) se refuerza por la unión personal
entre operadores jurídicos (empleados administrativos, magistrados, legisladores) y
científicos del Derecho, aunque no sean profesores, que es característica de muchos
países. En diversa medida, en Italia, en Francia, en la República Federal de Alema-
nia, etc., magistrados y funcionarios escriben artículos y libros, profesores de Dere-
cho se sientan en el Parlamento y ejercen la profesión de abogado o de asesor, etc.
Existen, sin embargo, diferencias, incluso muy importantes, de país a país.
Si, en efecto, el estudio del Derecho a dministrativo es, en todas partes, necesario
en relación a sus aspectos judiciales (y, por tanto, para abogados y jueces), en
algunos países puede no serlo para los administradores. Existen, de hecho, países
—caso de Ita lia y la República Federal de Aleman ia y, en alguna m edida, de
Francia— en donde el personal funcionario está compuesto en g ran medida por
juristas (en Italia, el 60 por 100 de los li cenciados de las Administraciones estata-
les posee la licenciatura de Derecho, y la proporción aumenta a medida que se
(1) A. DE TOCQUEVILLE, «Rapport sur le livre de M. Macarel», en Oeuvres complètes d’A. d e
Tocqueville, v ol. IX: Etudes économiques, politique s et littéraires. Levy, París, 1866, pág. 70
(trad. it. en Scritti politici, a cargo de N. Matteucci, Utet , Torino, 1969).
(2) J. H. MERRYM AN, La tradizi one di diritto civile nell’anali si di un giurista di co mmon la w,
Giufrè, Milán, 197 3, y C. ATIA S, Epis temologie jurid ique, PUF, París, 1985.
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