Figuras organizativas para la realización de actividades económicas por parte del Estado
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La actividad empresariaL incons titucionaL deL estado.
eL caso de venezueLa
V. FIGuraS orGaNIZaTIV aS para La rEaLIZaCIÓN DE a CTIVIDaDES
ECoNÓMICaS por parTE DEL ESTaDo
1. La orGaNIZaCIÓN DE La EMprESa púbLICa
Siendo que la empresa pública es una actividad, una forma de actuar, la Adminis-
tración requiere para su ejecución una organización. Cuando el tema de la empresa
pública estaba reducido a la actividad de servicio público es lo cierto que la propia
administración central o la creación de un ente de naturaleza pública institucional
(establecimiento público) fue herramienta suciente para el adecuado cumplimiento
de los objetivos empresariales del Estado, limitados como estaban al servicio público,
incluido el de carácter económico. Sin embargo. Como bien señala Santamaría Pastor,
“La asunción por el Estado de este tipo de actividad industrial causó una profunda convulsión
en el Derecho administrativo, al tratarse de actividades en cuya realización se hallaba ausente,
en principio, toda sombra de régimen jurídico-público: actividades sustancialmente privadas,
prestadas por entidades constituidas en forma privada (sociedades mercantiles, aunque de pro-
piedad pública) tenían necesariamente que gestionarse con técnicas privadas y, sobre todo,
debían regirse por el Derecho privado (esto es, por el Derecho civil, el mercantil y el laboral)”.1
Ciertamente, “El sector de la actividad puramente industrial o económica es especialmente
propicio para que se realice de acuerdo con el Derecho privado”.2
En todo caso la realización de actividad prestacional o comercio industrial por par-
te del Estado impuso la necesidad de acudir a entes, estructuras organizativas dota-
das de personalidad jurídica propia, con capacidad para realizar los actos que exige el
desarrollo de una actividad económica. Por ello para la realización de las actividades
concretas de servicio público y gestión económica, los entes territoriales crean orga-
nizaciones que por tener personalidad jurídica propia no se encuentran vinculadas
por el principio de jerarquía, sino mediante relaciones de coordinación, en virtud de
lo cual pueden desarrollar de forma independiente la gestión que la satisfacción de
estos objetivos de índole económica requiere. Se utilizan tanto formas organizativas
de derecho público como formas propias del derecho privado.
Es interesante como sobre los orígenes estatales de la descentralización funcional,
Parada cita “…las Fábricas Reales del siglo XVIII, las compañías comerciales de las colonias,
como nuestra Compañía de Indias y, más modernamente, la gura del establecimiento público,
de diseño y origen francés, que se recogerá aquí en el siglo pasado”.3 Efectivamente, el esta-
blecimiento público que se origina en Francia estuvo fundamentalmente enderezado
a la prestación de servicios asistenciales, aunque luego se utilizó en el ámbito econó-
mico y en el comercio industrial. Así, señala Rivero que el establecimiento público
1 SANTAMARÍA PASTOR, JUAN A., ob. cit. (219), pág. 305.
2 GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, ob. cit. (190), pág. 291.
3 PARADA RAMÓN, ob. cit., (22), pág. 228.
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Maria aMparo Grau
en Francia surge para satisfacer una necesidad pública determinada, para lo cual el
legislador crea estas personas ad hoc. Indica que “Inicialmente, los establecimientos pú-
blicos aseguraban la gestión de servicios públicos de orden social (hospitales) o intelectuales
(Universidades); posteriormente, el procedimiento ha sido utilizado para los servicios públicos
industriales y comerciales (Electricidad de Francia). También ha sido aplicado a ciertos servi-
cios de organización y de representación profesional (Cámara de Comercio, de Agricultura).4
La descentralización institucional o por servicios públicos, también llamada técni-
ca o especial, reposa sobre una base técnica. La doctrina francesa entiende que esta
descentralización consiste en conferir una cierta autonomía a un servicio público de-
terminado, dotándole de personalidad jurídica. El procedimiento técnico para la rea-
lización de la descentralización por servicios es para la doctrina francesa, el estable-
cimiento público, vale decir de un servicio público dotado de personalidad jurídica.5
Al igual que en España,6 el reconocimiento del establecimiento público se encuen-
tra reejado en el Código Civil de 1942, en cuyo artículo 19 se contemplan dentro del
elenco de las personas jurídicas, a la “Nación” (la República), las entidades políticas
que la componen y, en general, todos los seres o cuerpos morales de carácter público.
Fue con base a esta disposición que se desarrolló la administración descentralizada
institucional bajo la forma de institutos autónomos hasta que la Constitución de 1961
requirió de ley para la creación de esos entes institucionales (institutos autónomos).
Fue precisamente a manera de establecer un freno al crecimiento de la administración
descentralizada lo que llevó a que dicho texto constitucional contemplase una norma
para disponer que la creación de los institutos autónomos debía hacerse por ley.7 Pero
también es cierto que la forma jurídica de la sociedad anónima del derecho privado
resultaba más propicia cuando se trataba de asumir actividades de índole económica,
y ella se creaba bajo las reglas del derecho común y, por tanto, sin necesidad de un
texto legal previo, sino mediante la simple inscripción del documento asociativo esta-
tutario por ante el Registro mercantil correspondiente.
Las sociedades anónimas han sido reguladas por el legislador con el n de esta-
blecer una forma instrumental de las actividades económicas de orden privado. Estas
sociedades constituyen entonces el marco jurídico para la realización de prestaciones
4 RIVERO, JEAN. “Derecho Administrativo” Traducción de la 9ª edición. Instituto de Dere-
cho Público. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Venezuela,
Caracas, 1984, págs. 49 y 50.
5 DE LAUBADÈRE, ANDRÉ, ob. cit. (236), pág. 20.
6 Señala Parada que “La importancia del establecimiento público en la legislación española se re-
ejará en la legislación civil en la que se conceptualiza y clasican las diversas personas jurídicas.
Así, en el Proyecto de Código Civil de García Goyena de 1852, y al lado de las corporaciones (térmi-
no que en la época hay que referir a las territoriales, es decir a los municipios y provincias, y asoci-
aciones reconocidas por la Ley) se citan los establecimientos públicos.” (PARADA, RAMÓN, ob.
cit. (22), pág. 229.
7 “Art. 230. Sólo por ley, y en conformidad con la ley orgánica respectiva, podrán crearse institu-
tos autónomos. Los institutos autónomos, así como los intereses del Estado en corporaciones o
entidades de cualquier naturaleza, estarán sujetos al control del Congreso, en la forma que la ley
establezca.” En sentido similar lo contempla el artículo 142 de la Constitución de 1999:
“Los institutos autónomos sólo podrán crearse por ley. Tales instituciones, así como los intereses
públicos en corporaciones o entidades de cualquier naturaleza, estarán sujetos al control del Estado,
en la forma que la ley establezca.”
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