Participación directa del Estado venezolano en la actividad económica
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La actividad empresariaL incons titucionaL deL estado.
eL caso de venezueLa
VI. parTICIpaCIÓN DIrE CTa DEL ESTaDo VENEZoLaNo EN La
aCTIVIDaD ECoNÓMICa
1. EN La aCTIVIDaD ECoNÓMICa prESTaCIoNaL CoN CarÁCTEr rESErVaDo
y ExCLuSIVo. EL SECTor ELéCTrIC o
Mientras en el régimen comunitario europeo el “Sector eléctrico se asienta ahora en
el convencimiento de que garantizar el suministro eléctrico, su calidad y coste no requiere
de más intervención estatal que la que la propia regulación especíca supone sin reserva al
Estado de ninguna de las actividades que integran el suministro eléctrico…”,1 en Venezuela
se ha pasado al otro extremo del control total y absoluto del sector, mediante una
legislación que lo declara como servicio público, que reserva al Estado todas las fases
de desarrollo económico de este ámbito, impone su prestación directa y declara de
utilidad pública e interés social todas las obras y bienes vinculados directamente al
sistema eléctrico en el territorio nacional.
Reriéndose al servicio público y el sector eléctrico, en el año 2002, Parejo Alfonso
indicaba que la redenición del servicio eléctrico, situado en el plano comunitario
europeo, pasaba por dos precisiones indispensables: a) El hecho de que la noción de
servicio público no era uniforme en los países europeos, sino “restringida a los medite-
rráneos de régimen administrativo de impronta francesa”, y b) que “la perspectiva comunita-
rio europea era puramente funcional, es decir, atenida al carácter económico del suministro.”
Reconoce el autor como fundamental para la instauración del mercado común, el
respeto a las denominadas cuatro libertades (de circulación de personas, mercancías,
servicio y de establecimiento), todo ello articulado sobre el eje de la libre competen-
cia, por lo cual se tendería al establecimiento de un mercado competitivo de la elec-
tricidad. 2 Pero además, haciendo referencia al orden constitucional español, destaca
que “Mientras su artículo 38 consagra la libertad de empresa en el marco de la economía de
mercado (de donde se siguen el acceso a las actividades económicas está, como regla general,
abierto a todos los sujetos), el artículo 128.2 habilita especícamente al Estado para ejercer
la iniciativa económica, lo que signica que, en tal caso, las empresas en mano pública deben
someterse a las reglas del mercado”.3
Siguiendo esta línea de razonamiento, en la Constitución venezolana se establece
la economía de mercado y la iniciativa pública, por lo cual, salvo razones muy ex-
cepcionales de interés público, el mismo principio debería seguirse. Sin embargo, ha
ocurrido todo lo contrario, así en efecto, en diciembre de 2010 fue dictada la Ley Or-
1 PARADA, RAMÓN. “Los Servicios Públicos. Los servicios públicos en España”, en: “El Dere-
cho Público a comienzos del siglo XXI, Estudios en homenaje al profesor Allan R. Brewer Carías”,
Tomo II. Tercera parte: Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 2003, págs. 1860 y 1861.
2 PAREJO ALFONSO, LUCIANO, ob. cit. (305), págs. 327 a 358.
3 Ibidem, pág. 334.
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Maria aMparo Grau
gánica del Servicio Eléctrico4 para derogar y sustituir la dictada en 2001 en la que con-
trariamente a esto se abría a la libre iniciativa privada la etapa de comercialización.5
Téngase en cuenta que la más grande compañía de comercialización de electricidad,
que surtía al área metropolitana de Caracas, la Electricidad de Caracas, fue estatizada
en el año 2007, al ser adquirida por el Estado la mayoría de sus acciones que para la
fecha eran propiedad de AES Corporation.
El régimen jurídico de la generación, distribución y venta de la electricidad no
tuvo regulación constitucional durante la vigencia del Texto Fundamental de 1961.
La norma que preveía las competencias municipales, contemplaba como tales, de for-
ma genérica, las materias peculiares de la entidad y propias de la vida local, señalan-
do algunos ejemplos, dentro de los cuales no se mencionaba la electricidad.6
Sin embargo, esta atribución constitucional al Poder Municipal de las materias
propias de la vida local dio lugar a que se considerase la electricidad como parte
de las competencias municipales, al menos respecto a la distribución. Es así como
la Ley Orgánica de Régimen Municipal conrió a las entidades locales competen-
cia en cuanto a “la venta y distribución de electricidad”.7 Pero esa norma atributiva de
la competencia en materia eléctrica reconocía, a su vez, la del Poder Nacional en lo
relativo a la regulación de tarifas de los servicios públicos, con lo cual se establecía
para armonizar cualquier eventual colisión que estas competencias municipales se
ejercerían “…sin perjuicio de las atribuidas a los órganos que ejercen el Poder Nacional para
el establecimiento de las tarifas de los servicios públicos, dentro del régimen de la regulación
de precios que le corresponde”.
No existía para la época ninguna disposición que calicase a la electricidad como
servicio público ni tampoco como actividad reservada al Estado, por lo cual se en-
4 Publicada en la Gaceta Ocial No 39.573 de fecha 14 de diciembre de 2010.
5 La Ley Orgánica del Servicio Eléctrico anterior fue publicada en la Gaceta Ocial No
5.568, extraordinario, de fecha 31 de diciembre de 2001.
6 El artículo 30 disponía: “Es de la competencia municipal el gobierno y administración de los
intereses peculiares de la entidad, en particular cuanto tenga relación con sus bienes e ingresos
y con las materias propias de la vida local, tales como urbanismo, abastos, circulación, cultura,
salubridad, asistencia social, institutos populares de crédito, turismo y policía municipal (resaltado
nuestro).
La ley podrá atribuir a los Municipios competencia exclusiva en determinadas materias, así como
imponerles un mínimo obligatorio de servicios.”
7 El artículo 36 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, establecía: “Los Municipios, para
la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, podrán promover toda clase de activ-
idades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones
de la comunidad.
Son de la competencia propia del Municipio las siguientes materias:
(...) 2° Distribución y venta de electricidad y gas en las poblaciones de su jurisdicción; (…)
Único: Cuando un servicio público municipal , tenga o requiera instalaciones, o se preste en
dos o más Municipios limítrofes, por un mismo organismo o empresa pública o privada, dichos
municipios deberán establecer una mancomunidad entre sí para la determinación uniforme de las
regulaciones que corresponden a su competencia, sin menoscabo de las competencias nacionales
referentes a la reglamentación técnica para instalaciones y modicaciones de las mismas, requisitos
y condiciones de producción y suministro, facultades de inspección y potestades sancionatorias que
se encuentren establecidos o se establezcan en normas nacionales.”
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La actividad empresariaL incons titucionaL deL estado.
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tendía que ella podía ser desarrollada libremente por los particulares y solamente lo
relativo a la actividad de distribución y venta de electricidad desde el punto de vista
local sería objeto de regulación por parte de los Municipios, habida cuenta de la asig-
nación hecha por el legislador.
El Ejecutivo Nacional tenía atribuida, por otra parte, con base a las normas que re-
gulaban la materia de protección al consumidor, la facultad de calicar determinados
bienes o servicios como de “primera necesidad”. Este mecanismo, que es manifestación
de la actividad de policía, se traducía en la limitación a la determinación libre del
precio, el cual estaría supeditado a la jación o aprobación previa por parte de la au-
toridad administrativa nacional. Ello precisamente motivó que la jación de tarifas en
esta materia la determinase el Ejecutivo Nacional con base a la calicación del servicio
como de primera necesidad.
De manera que la competencia otorgada a los Municipios en materia de “distribu-
ción y venta” de electricidad no podía ser interpretada como una reserva total al mu-
nicipio, en cuanto a potestad exclusiva para establecer el régimen jurídico aplicable.
En la propia Ley Orgánica de Régimen Municipal no se hizo sino habilitar a los mu-
nicipios para actuar en la materia, sin que de su redacción ni de su propósito integral
pudiera deducirse que se hubiera constituido una reserva exclusiva y excluyente de
los municipios en este campo.
En denitiva la competencia municipal se concretó a la potestad de regular los
términos y condiciones en los que la distribución y venta de electricidad se llevarían
a cabo dentro del ámbito local, sin ser esto obstáculo a que tal regulación municipal
se viera sujeta a las reglas, criterios y principios de la legislación nacional sobre la
materia en base a las competencias nacionales. Sin embargo, este tratamiento del tema
eléctrico era no sólo muy confuso, sino que además resultaba en extremo insuciente,
pues la sola distribución y venta no cubría todo el espectro de actuaciones posibles en
el sector eléctrico y la materia cada vez más excedía el ámbito local, pues se planteaba
la necesidad de establecer una política eléctrica nacional con sistemas de generación
y distribución integrada que permitiera un suministro eciente, regular y coordinado
de la electricidad.
El desarrollo del sector y la asunción por parte de la empresa nacional de la gran
generación, mediante la explotación hidroeléctrica y la construcción de una gran re-
presa y constitución de compañías nacionales encargadas de la distribución, llevó a
la necesidad de normar la prestación del servicio eléctrico de forma coherente. Sin
duda que el desarrollo y evolución del sector conllevaba una trascendencia sobre la
vida del colectivo que sobrepasaba el ámbito municipal.
Teniendo en cuenta que de conformidad con la Constitución venezolana (tanto
la de 1961 como la de 1999) son competencias del Poder Nacional “Toda otra materia
que la presente Constitución atribuya al Poder Nacional o que le corresponde por su índole o
naturaleza”,8 se imponía la tesis de que la materia eléctrica debía considerarse como
parte del ámbito de regulación del nivel nacional, y que el poder municipal tendría
únicamente atribuciones de ordenación local de la prestación del servicio.
No obstante esta realidad, el legislador nacional no se preocupó por regular la ma-
teria eléctrica y esta inactividad legislativa llevó al Ejecutivo a dictar varios decretos
8 Artículo 136, 25. Norma idéntica contiene la Constitución de 1999 en el artículo 156,33.
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