La Empresa Pública
| Páginas | 123-156 |
123
La actividad empresariaL incons titucionaL deL estado.
eL caso de venezueLa
IV. La EMprESa púbLICa
1. ÁMbITo DE aCTuaCIÓN
La ampliación de los nes del Estado ha determinado las diferentes formas en que
sus actividades se maniestan frente a los particulares, desde la acción limitativa de
los derechos y libertades de los ciudadanos como medios para garantizar el orden
público, hasta un rol activo en la economía, en una primera fase a través del ejercicio
de actividades prestacionales y de contenido asistencial, y, posteriormente, mediante
la intervención directa, como un sujeto más de la actividad económica, industrial y
comercial. Esa evolución de la actividad de intervención estatal ha sido sistematizada
por la doctrina, mediante la formulación de una clasicación que reere a cuatro dis-
tintas formas de la actividad administrativa, a saber, la actividad de policía; actividad
prestacional o de servicio público, la actividad de fomento y la actividad de gestión
económica, esa en la que el Estado “irrumpe, casi sin límites, como sujeto de la actividad
económica, industrial y mercantil, incluso sometiéndose a las formas jurídicas del Derecho
privado (Estado empresario).1
La actividad del Estado empresario se desenvuelve tanto en la prestación de ser-
vicios de contenido económico como en la actividad comercio industrial. Excluimos,
por ende de la consideración del Estado empresario, la relativa a la intervención es-
tatal que realizara en una primera fase mediante la asunción de competencias en ma-
terias asistenciales asociadas a derechos fundamentales de los administrados (salud,
educación, sanidad).2 Como quiera que en estos servicios no está la posibilidad de su
explotación económica por parte del Estado, no los incluiremos en nuestro estudio
del estado empresario. Ciertamente, partiremos de la actividad empresarial que po-
sibilita la explotación económica y por ello nos referiremos a los servicios de carácter
económico y la gestión económica no prestacional.
Un criterio para clasicar la actividad de la empresa pública es el que diferencia la
actividad según su carácter reservado al Estado o la que se desarrolla en régimen de
concurrencia con el sector privado empresarial. En Venezuela, tanto en la prestación
de servicios de carácter económico, como en la actividad comercio industrial se iden-
tican áreas o materias que el Estado se reserva.
Aun cuando es en el caso de los servicios, donde la doctrina jurídica estima la re-
serva como el elemento determinante de su categorización como servicio público, en
el ámbito comercio industrial también se verica la posibilidad de la reserva, por el
1 A las tres primeras expuestas por la doctrina en general (JORNADA DE POZAS, en “En-
sayo de una teoría de fomento en el Derecho Administrativo”, Revista de Estudios Políticos”
No. 48. Madrid, 1949) se añade la categoría de la gestión económica según propuso GAR-
RIDO FALLA, FERNANDO en ob. cit. (61), pág. 144.
2 GARRIDO FALLA, FERNANDO, ob. cit. (25), pág. 859.
124
Maria aMparo Grau
carácter estratégico de la actividad o la consideración pública del recurso explotado
y comercializado.
Si bien este criterio de clasicación que atiende al carácter reservado al Estado o no
de la actividad económica resulta más sencillo, la noción jurídica del servicio público
nos plantea la conveniencia de optar por otro criterio de distinción. Si entendemos
que toda empresa de servicio público lo será en el sentido propio del término y, por
tanto, de carácter reservado, cualquier otra actividad empresarial económica del Es-
tado, la incluiremos bajo el rubro de la gestión económica.
La empresa pública de servicio público estará conformada por la actividad pres-
tacional de carácter económico reservada al Estado (noción jurídica de servicio pú-
blico), la empresa pública de gestión económica por toda otra actividad económica a
cargo del sector público, reservada o no. La empresa pública de gestión económica
incluirá, por ende:
(i) la prestación de servicios, la actividad económica prestacional del sector públi-
co realizada en régimen de concurrencia con el sector privado;
(ii) la realización de actividad comercio industrial, toda actividad económica del
Estado distinta a la prestación de servicios, realizada, bien, en régimen de con-
currencia, bien, con carácter reservado.
Así es importante deslindar de la noción del servicio público, la actividad de ges-
tión económica del Estado. Si bien la primera se conna a la actividad de naturaleza
prestacional legalmente reservada al Estado, también la noción de empresa pública
aparece en el ámbito prestacional, cuando esta actividad se realiza en régimen de con-
currencia con los particulares. También la gestión económica abarcará toda actividad
económica del Estado, en el ámbito de la explotación y comercialización de bienes y
recursos, cuando ésta sea realizada por el Estado en régimen de concurrencia o con
carácter reservado.
En este mismo orden de ideas, Gaspar Ariño, al denir la actividad de gestión
económica indica: “Se trata de actividades en que el Estado actúa como un agente más del
mercado, sin reserva alguna de titularidad, en la producción o comercialización de bienes,
mediante fórmulas organizativas y de actuación generalmente jurídico privada (empresas pú-
blicas o mixta. La diferencia fundamental con las actividades de prestaciones, además de la
cuestión de la titularidad exclusiva, es que en estas actividades no hay en rigor prestación de
un servicio público, sino dación de bienes al mercado”.3
En nuestra consideración de la actividad de gestión económica, por tanto, se insis-
te, estará incluida la actividad que, si bien tiene carácter prestacional, no se encuadra
en la noción de servicio público por carecer de la cuestión de la titularidad exclusiva.
Se reere a los servicios en que el Estado procura para la satisfacción de necesidades
colectivas, pero en régimen de concurrencia con los particulares, lo cual supone nece-
sariamente la competencia.
2. La EMprESa DE SErVICIo púbLICo
La noción de servicio público en sus orígenes deriva de un concepto socio-político
que nace bajo una determinada concepción del dualismo Estado-Sociedad, propio
de la Revolución Francesa. Según Rousseau, la expresión “service public” está rela-
3 ARIÑO ORTIZ, GASPAR, ob. cit. (34), pág. 304.
125
La actividad empresariaL incons titucionaL deL estado.
eL caso de venezueLa
cionada con todas aquellas materias que forman parte de asuntos colectivos de los
ciudadanos. El servicio público “sucede al servicio del Rey, porque se ha operado una sus-
titución en la titularidad de la soberanía”4. La concepción del servicio público como una
“publicatio” de lo privado se observa en las palabras de Rosseuau en cuanto que “A
medida que el Estado se organiza, los asuntos públicos empiezan a prevalecer y a invadir el
dominio privado, porque la suma de felicidad que proporciona a cada ciudadano la gestión de lo
público es superior a la suma de felicidad que cada uno se puede proporcionar a sí mismo. En la
medida en que el Estado ofrece servicios, bienestar a los ciudadanos, cada uno se desentiende
de muchos de sus asuntos privados, de los que inicialmente constituían tareas privadas”. 5
Esta noción colectivista del bienestar personal se abandona con la rearmación
de la individualidad a través del reconocimiento de los derechos del hombre y de
la libertad como base del contrato social. Por ello el servicio público se limita, en un
principio, a los aspectos básicos de las necesidades colectivas y es sólo a partir de la
revolución industrial cuando comienzan a surgir los primeros servicios públicos de
carácter económico, tales como, el ferrocarril, el gas, la electricidad, el teléfono, el
transporte por carretera, etc.; obligando así, a una positiva intervención estatal para
asumir su dirección y desarrollo.
La intervención del Estado en estas actividades, en el entendido de que ellas se
contraponen al ámbito de lo privado, lleva a considerar la noción de la “publicatio”
como elemento fundamental en la construcción del concepto de servicio público, que
se reere a la calicación como tal por una Ley, la cual va a suponer una reserva de las
actividades correspondientes al Estado, excluyéndolas así totalmente de las esferas
de lo privado.
La concepción del servicio público como una de las actividades fundamentales del
Estado ha variado considerablemente; desde equiparse prácticamente con la activi-
dad de la Administración, hasta constituir su manifestación fundamental, para, nal-
mente, referirse a uno más de los contenidos de la actividad administrativa e incluso
a una parcela menor en relación con otras áreas del actuar administrativo.
En efecto, durante décadas el elemento central del derecho administrativo fue la
noción de servicio público (teoría desarrollada por la Escuela de Burdeos) en torno a
la cual giraría toda la actividad administrativa. Jèze, uno de los máximos represen-
tantes de esta Escuela, proclamaría en 1914 que “El servicio público es hoy día la piedra
angular del derecho administrativo francés. Esta noción sirve para volver a modelar todas
las instituciones del derecho público”.6 Así mismo armó que “el Derecho Administrativo
era el conjunto de reglas relativas a los servicios públicos”7. En igual sentido, Duguit sos-
tuvo que “el Estado era un cooperación de servicios públicos organizados y controlados por
4 PEÑA SOLIS, JOSÉ. “Manual de Derecho Administrativo.” Volumen III, Colección de Estu-
dios Jurídicos del Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2003, pág. 325.
5 En la cita, tomada de ARIÑO ORTIZ, GASPAR, ob. cit. (34), págs. 534 y 535, se observa
en efecto esta tendencia originaria de considerar al servicio público como contrapuesto al
ámbito de lo individual y privado. En este sentido, citando a Rousseau, se arma que “el
concepto de servicio público aparece como todo aquello que dice en relación a los intereses colectivos
del Estado y, por tanto, algo que atañe personalmente a todos los que integran la Nación, algo que
se contrapone a asuntos privados”.
6 JÈZE, GASTÓN. “Principios Generales del Derecho Administrativo”. Tomo 1, Edic. Depalma,
Buenos Aires, 1950, pág. 328.
7 Ibídem, pág. 328.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba