Los principios sobre los actos administrativos
| Autor | Allan R. Brewer-Carías |
| Cargo del Autor | Profesor emérito de la Universidad Central de Venezuela Vicepresidente de la Academia Internacional de Derecho Comparado (La Haya) (1982-2010) |
| Páginas | 231-284 |
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PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN AMÉRICA LATINA
DÉCIMA PARTE
LOS PRINCIPIOS SOBRE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
I. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LAS LEYES DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
1. El régimen de los actos administrativos
La codificación del procedimiento administrativo en América Latina, como se
ha señalado, no solo tiene por objeto r egular los aspectos procesales de los trámites
y actuaciones realizados por la Administración para la producción de sus actos, sino
que h a incidido, materialmente, sobre el régimen mismo de los actos administrati-
vos, regulando sus elementos o requisitos, el proceso de su elaboración, su forma o
presentación, su eficacia, su ejecución y su impugnación en vía administrativa. In -
cluso, alguna s leyes d efinen el acto administrativo, establecen sus clasificacion es y,
por supuesto, regulan el tema de las nulidades con gran detalle. Realmente, por
tanto, bajo el nombre de leyes de proc edimiento administrati vo s e ha n d ictado
leyes reguladoras de la activida d administrativa y, en particular, de los actos admi-
nistrativos.
Para solo d estacar un ejemplo, el artículo 120 de la Ley General de Costa Rica,
formula la siguiente clasificación de los actos administrativos: externos e internos,
según que vayan de stinados o no al administrado ; y en con cretos y generales,
según que vayan destinados o no a un sujeto identificad o. El acto concreto está
sometido, en todo caso, al general y el interno al externo (a rt. 120).
Es decir, que lo que realmente regulan estas leyes es el régimen de los actos
administrativos dictados por los órganos de la Adm inistración Pública Na cional,
Central o Descentralizada (Ley General de Costa Rica, art. 1.21; Ley de Argentina, art.
1); extendiéndose su aplicación, en algunos casos, a los órganos nacionales con auto-
nomía funcional, comprendiendo estos últimos, órganos de rango constitucional que
no están integrados a los tres órganos clásicos del Estado (Legislativo, Ejecutivo y
Judicial) pero que cumplen funciones administrativas: Contralorías Generales, Minis-
terio Público, Consejo Superior de la Magistratura , etc. (Ley de Ven ezuela, art. 1;
Código de Colombia, art. 1), los cuales incluso, en la nueva Constitución de Venezue-
la de 1999, aparecen calificados como órganos del Poder Público (art. 136).
Además, en general, en los Estados con forma federal las leyes nacionales no
se aplican a los actos administrativos de los Municipios o de las entidades político-
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ALLAN R. BREWER-CARÍAS
territoriales (Estados o Provincias en l os Estados Federales), a ún cuando en algunos
casos tienen aplicación supletoria respecto de las mismas (Ley de Venezuela, art. 1 ).
Por supuesto, tr atándose de leyes relativa s a lo s ac tos administrativo s, e s
evidente que dado su ámbito orgánico de aplicac ión, r elativo a los órganos del
Poder Ejecutivo (Administración Pública) y otros órga nos administrativos de rango
constitucional, en general quedarían fuera de la regulación de dichas leyes, el rég i-
men de los actos administrativos en sentido material dictados por los órganos del
Poder Legislativo y del Poder Judicial en ejercicio de funciones administrativas, así
como el de los actos a dministrativos dictados por entidades privadas pero en ejer-
cicio de prerrogativas del Poder Público.
La Ley del Perú (art. I, Título Preliminar) y el Código de Colombia (arts. 1 y
82), sin embargo, en este último supuesto, someten a sus prescripciones, a los actos
administrativos de las entidades privadas cuando cumplan funciones a dministrati-
vas. La impugnación en vía contencioso-administrativa, sin embargo, como lo esta-
blece el Código colombiano, es posible respecto de todos los actos administrativos,
tanto los «expedidos en cualquiera de las ramas del Poder Público» como los ema-
nados de «las entidades privadas cuando cumplan funciones públicas» (art. 128.1).
En definitiva, todas estas leyes hacen un especial énfasis sobre el acto admi-
nistrativo o, como dice la Ley de Honduras, «los actos de la Administración sujetos
al derecho administrativo» (art. 22), de manera que cuando se las analiza globalmente,
el tema del acto administrativ o es el común deno minador que generalmente se
considera.
2. La definición del acto administrativo
Algunas leyes, incluso, como se ha dicho, definen el acto administrativo. Como
lo hace la Ley de Uruguay:
«Artículo 120. Acto administrativo es toda manifestación de voluntad de la
Administración que produce efectos jurídicos».
Se acoge, de esta manera, una definición de «acto administrativo», desde el
punto de vista orgánico, referido a la Administración; criterio que se sigue igual-
mente en la Ley de Chile (art.3), en la Ley de Bolivia (art. 27) y en la Ley de El
Salvador (ar t. 21).
Igualmente en Venezuela, la Ley Orgánica dispone:
«Artículo 7. Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda
declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las forma-
lidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la Administra-
ción Pública».
Estas definiciones or gánicas en nuestro criterio, son totalmente inconvenien-
tes, pues conducen a disponer que las leyes se aplican solo a la Administración
Pública como organización que ejerce el Poder Ejecutivo.
En contraste, podría señalars e el Código C olombiano que si bien no def ine
al acto administrat ivo, d a pie para identif icar un a def inición funcional del mis-
mo vinculada al ejercici o de la función admin istrativa. En este sentido se iden-
tifica como acto ad ministrativo a cualquier manifesta ción de volunta d para pro-
ducir efectos jurídicos, que se dicte e n ejerci cio de la funci ón admini strativa, por
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PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN AMÉRICA LATINA
cualqu ier órgano de l Estado e, incl uso, por los pa rticulares ( arts. 1 y 82). En
sentid o s imilar, en la Ley de l a República Domi nicana se incluy e el siguiente
«Conce pto Acto Administ rativo»:
«Acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad, juicio o co-
nocimiento realizad a en ejercicio de función a dministrativa por una Adminis-
tración Pública, o por cualquier otro órgano u en te público que produce efec-
tos j urídicos directos, individuales e inmediatos fr ente a terceros» (art. 8)
Un criterio similar se sigue en la Ley de Panamá (art. 201) y en el Código de
Ecuador (art. 98).
En nuestro criterio, ésta es la defin ición más conveniente. A la misma conclu-
sión se ha llegado, por supuesto, en países como Venezuela, mediante su elabora-
ción doctrinal o jurisprudencial, al determinar la existencia de actos administrati-
vos emanados de particulares, de los órganos legislativos, y de los tribunales cuan-
do ejercen función administrativa.
Por ello, si se trata de definir al acto administrativo, más conveniente resulta-
ría la definición de la ley peruana, que establece en su artículo 1º, que son actos
administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de
derecho público, están destinad as a producir efectos jurídicos sobre l os intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. En
cambio, la misma norma dispone que no son actos administrativos los actos de
administración interna de las entidades destinados a organizar o h acer funcionar
sus propia s actividades o servicios y los comportamientos y actividades materiales
de las entidades.
3. Los requisitos de los actos administrativos
Los actos administrativos, tal como lo precisa el Código colombiano, están
configurad os po r « las conductas y las abstenciones capaces de prod ucir efectos
jurídicos y en cuya realización influyen de modo directo e inmediato la volu ntad
o la inteligencia » (art. 83), lo que lo distingue de los hechos administrativos; y su
validez depende d e «que s e conformen sustancialmente con el ordenamiento jurí-
dico, incluso en cuanto al móvil del funcionario público» (art. 128, Ley General
Costa Rica).
En la precisión de esta conformidad con el ordenamiento jurídico, es decir, en
su conformidad con la legalidad, por supuesto, juegan un papel fundamental los
elementos de los actos administrativos, ta nto de fondo como de forma, los cuales se
encuentran regulados en las diversas leyes de procedimiento administrativo. Éstos
incluso se enumeran, muy didácticamente en algunas Leyes como la de El Salvador,
en la cual se establece que:
«Art. 22 . S in perjuici o de lo que se estab lezca en leye s especiale s, en la
producc ión de los actos ad ministrati vos, deben obser varse los sigui entes
requisitos: a). Competencia e investidur a del órgano compete nte. b) Presu-
puesto de hech o. c) Causa. d) Fin. e) Moti vación. f) Procedim iento, y, g)
Forma de expresión».
En sentido similar, se expresa el artículo 99 del Código de Ecuador; en el
artículo 201.1 de la Ley de Panamá; y el artículo 28 de la Ley de Bolivia en el cual se
enumeraron los siguientes: «elementos esenciales del acto administrativo»:
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