Creación, organización y supresión de un servicio público
| Autor | Gaston Jèze |
| Cargo del Autor | Profesor de la Facultad de Derecho en la Universidad de París |
| Páginas | 247-292 |
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Los principios generaLes deL derec ho administrativo
capÍtulo IV
creación, orGanización y su presión de un
servicio púBlico
Crear un servicio público es decidir que una determinada necesidad de
interés general sea satisfecha mediante el procedimiento del servicio público.
Organizar un servicio público es formular las reglas generales según las que
se regirá la actividad de ciertas personas o deberán ser administrados ciertos
bienes. De una manera más precisa diremos que organizar es decidir que haya
servicio público puro y simple, a cargo de tal patrimonio administrativo general,
o servicio público con afección de recursos, o bien establecimiento público, es decir
afección de un patrimonio propio; organizar, es también determinar si el servicio
público habrá de ser explotado por, administración directa, por administración
interesada o por concesión; es, además, disponer que dicho servicio se sustraiga
a la actividad concurrente de los particulares (monopolio) o se abandone al
régimen de libertad; señalar el número, sistema de reclutamiento, separación,
disciplina, competencia dé los agentes que habrán de ponerse al frente de él1,
así como formular las reglas generales que habrán de aplicarse a los, recursos
o a las cosas afectas al servicio, dado caso de que esta afección se hubiese
dispuesto. Tales son los principales—no los únicos—objetos de la organización
de un servicio público.
Suprimir un servicio público es disponer que en lo sucesivo dejen de aplicarse
las reglas especiales del procedimiento del servicio público a la satisfacción
de tal necesidad de interés general. La liquidación de la organización anterior
suscita delicados problemas.
La creación, la organización y la supresión de un servicio público versan,
pues, sobre objetos diversos. Las dos primeras viven una vida íntima, pues la
segunda es el complemento lógico y necesario de la primera.
La naturaleza jurídica de los actos de creación, organización y supresión
es idéntica. La creación, organización y supresión de un servicio público se
sintetizan en el establecimiento de reglas generales obligatorias; el acto que crea,
1 La designación de los individuos investidos de la función no forma parte de la organiza-
ción del servicio público; el acto del nombramiento no tiene la misma naturaleza que la
reglamentación impersonal y general relativa al personal, Véase más abajo.
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Gaston Jèze
qué organiza o que suprime un servicio público es, pues, una ley en el sentido
material de la palabra2.
Las únicas autoridades competentes para crear, organizar o suprimir un
servicio público son las autoridades públicas que pueden formular reglas de
derechos, es decir, leyes. Este principio no suscita dicultad alguna.
En el instante actual, las autoridades que en Francia gozan del poder
de formular esta clase de reglas son: l.° el Parlamento; 2.° las autoridades
administrativas (Presidente de la República, ministros, prefectos, alcaldes,
consejos generales, consejos municipales, etc.)
Pero ¿cómo se hará entre estas autoridades el reparto de la competencia
concerniente a la creación, organización o supresión de los servicios públicos?
¿Y cuál deberá ser respecto a estos distintos puntos de vista la extensión de
su competencia?
Para resolver estas cuestiones es necesario, a nuestro juicio, distinguir
cuidadosamente los actos de creación, de organización y dé supresión.
Sección i
creación de un servicio púBlico
I.—Crear un servicio público signica declarar que habrá de aplicarse
un conjunto de reglas especiales para la satisfacción de cierta exigencia de
interés general. Véase una regla que por razón de su importancia cae bajo la
competencia del Parlamento. La tradición francesa hace manifestado rme en
este sentido. Por lo demás está solución no es otra cosa que la consecuencia
de otra regla vigente tanto en Francia como en la mayor parte de los
Estados modernos, regla según la cual toda norma jurídica que aporta una
modicación en la libertad personal de los ciudadanos, en su propiedad, en la
libertad de comercio y de industria, o en el libre ejercicio de los cultos debe,
ser votada por el Parlamento. Como el procedimiento del servicio público
implica necesariamente restricciones de este género, por eso la regla general
que dispone la aplicación del sistema del servicio público para la satisfacción
de cierto interés social deberá emanar no de las autoridades administrativas
sino del Parlamento. Finalmente, justica esta solución la idea de que es una
cosa muy grave crear un servicio que no va a estar monopolizado, sí va a hacer
al menos una competencia quizá ruinosa a los particulares.
2 Duguit, De la situation des particuliers a l’égard des Services publics, R. D. P. 1907, pág. 419,
dice: El acto positivo que emana de los gobernantes o que se realiza en su nombre y
que crea un servicio público y lo organiza, es intrínsecamente una ley. Tal acontece... no
solamente con el acto que formula el principio, que reconoce la obligación para él Estado
de cumplir una determinada misión y que a este efecto crea un servicio público, sino
aun con todos aquellos actos que organizan los pormenores del servicio y señalan sus
elementos materiales y personajes... Los actos que crean un servicio público y que regulan
su funcionamiento, son leyes en sentido material, sea cual fuere el carácter de los óiganos
o de los agentes de que emanen y la forma ejecutiva de aquellos».
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Tales son las razones por las cuales en el Derecho positivo francés el acto
jurídico que crea un servicio público es una ley en sentido material y en sentido
formal, esto es, una ley votada por las Constituyentes o por el Parlamento ordinario.
II.—El Parlamento goza de un poder discrecional de apreciación tocante al
empleo del procedimiento del servicio público. Constituye este extremo un
asunto político. Bajo el. exclusivo control de la opinión pública determina el
Parlamento si las circunstancias económicas, sociales o políticas aconsejan o
no la adopción de dicho procedimiento. Las leyes constitucionales francesas
no formulan, a este respecto, limitación alguna3.
III.—El Parlamento puede crear un determinado servicio público
disponiendo que cierta exigencia de interés social sea obligatoriamente”
atendida por el procedimiento del servicio público. Por ejemplo: telégrafos,
teléfonos, correos, asistencia médica gratuita a los indigentes, etc.
Puede crear también un servicio público, cosa que ocurre frecuentemente,
para la satisfacción de las exigencias sociales de interés local, autorizando
a ciertas autoridades administrativas a que puedan utilizar dicho
procedimiento. En este caso la creación de un servicio público sólo es
denitiva cuando las autoridades administrativas competentes deciden hacer
uso de “dicha autorización que el Parlamento les conere. La autoridad
administrativa no crea, propiamente hablando, el servicio público: La creación
la decide el Parlamento bajo una condición, La decisión de las autoridades
administrativas; realizada condición establecida por el Parlamento.
Pongamos un ejemplo: La necesidad de protección contra el riesgo del
incendio, según la ley municipal, puede ser satisfecha por el sistema del
servicio público. Pero el empleo de este procedimiento no se impone a las autoridades
municipales. El legislador ha dejado a los Consejos municipales en libertad
para que organicen el servido de incendio según el procedimiento que estimen
más adecuado.
A la inversa, el Consejo municipal una vez que haya resuelto utilizar el
procedimiento del servicio público puede cambiar de opinión, renunciando,
a él. En este caso la condición establecida por el Parlamento para la creación
del servicio público deja de cumplirse; el servicio público desaparece en la
localidad. En otros términos, no es necesaria: la intervención especial del
Parlamento para que en una determinada localidad exista el servició público
de extinción de incendio, y, a la inversa, la intervención del Parlamento no es
necesaria tampoco para que deje de existir en cierto municipio dicho servido
público.
3 No ocurre así en todos los países. En los Estados Unidos, por ejemplo, la Constitución
federal o las Constituciones de los Estados contienen principios generales que se oponen
a que el Parlamento federal o los Parlamentos particulares adopten el procedimiento del
servicio público para satisfacer ciertas exigencias de interés social. Por ejemplo, la Cons-
titución de ciertos Estados de la Unión americana prohíbe aplicar dicho procedimiento a
las necesidades religiosas. Antes de votar una ley en éste sentido sería preciso modicar
la Constitución. No acontece esto en Francia. En la mayor parte de los Estados federales
existe esta limitación en razón de la distribución de competencias entre el Estado federal y
los Estados particulares. Véase Jèze, Le Budget, p. 529 y ss., y particularmente, p. 550 y ss.
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