Sentencia nº Rol 2299 de Tribunal Constitucional, 29 de Enero de 2014

Santiago, veintinueve de enero de dos mil catorce.

VISTOS:

Con fecha 31 de agosto de 2012, a fojas 1, el abogado Jorge Pérez Veas, en representación de Constructora Santa Beatriz S.A., deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 29 y 30 de la Ley N° 17.288, sobre M.N., en la causa sobre recurso de protección caratulada “Constructora Santa Beatriz S.A. con Consejo de Monumentos Nacionales y Ministerio de Educación”, pendiente ante la Corte de Apelaciones de Santiago bajo el Rol N° 25.159-2012.

Los preceptos legales impugnados disponen:

Artículo 29°.- Para el efecto de mantener el carácter ambiental y propio de ciertas poblaciones o lugares donde existieren ruinas arqueológicas, o ruinas y edificios declarados Monumentos Históricos, el Consejo de Monumentos Nacionales podrá solicitar se declare de interés público la protección y conservación del aspecto típico y pintoresco de dichas poblaciones o lugares o de determinadas zonas de ellas.

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Articulo 30°.-La declaración que previene el artículo anterior se hará por medio de decreto y sus efectos serán los siguientes:

1.- Para hacer construcciones nuevas en una zona declarada típica o pintoresca, o para ejecutar obras de reconstrucción o de mera conservación, se requerirá la autorización previa del Consejo de Monumentos Nacionales, la que sólo se concederá cuando la obra guarde relación con el estilo arquitectónico general de dicha zona, de acuerdo a los proyectos presentados.

2.- En las zonas declaradas típicas o pintorescas se sujetarán al reglamento de esta ley los anuncios, avisos o carteles, los estacionamientos de automóviles y expendio de gasolina y lubricantes, los hilos telegráficos o telefónicos y, en general, las instalaciones eléctricas, los quioscos, postes, locales o cualesquiera otras construcciones, ya sea permanentes o provisionales.

La infracción a lo dispuesto en este artículo será sancionada con multa de cinco a doscientas unidades tributarias mensuales, sin perjuicio de la paralización de las obras mediante el uso de la fuerza pública.

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Como antecedentes de la gestión judicial en que incide el requerimiento, indica Constructora Santa Beatriz que dedujo ante la Corte de Apelaciones de Santiago recurso de protección en contra del Ministerio de Educación y del Consejo de Monumentos Nacionales, en relación con el acuerdo adoptado por el Consejo y la solicitud realizada por el mismo –mediante oficio ordinario N° 2844/2012, de 13 julio 2012- al Ministro de Educación a fin de que declare la ampliación de la zona típica del sector costero de Isla Negra, lo que afecta un inmueble de propiedad de la requirente, adquirido con el objeto de desarrollar un proyecto habitacional de edificios de cuatro pisos.

Habiendo las recurridas evacuado sus informes respectivos, y encontrándose la causa en estado de relación, fue suspendida en su tramitación conforme a lo ordenado por la Primera Sala de este Tribunal Constitucional, mediante resolución de 6 de septiembre de 2012.

Indica la actora, en relación con el recurso de protección, que la actuación del Consejo de Monumentos Nacionales y la amenaza de que el Ministro de Educación acceda a la ampliación de la zona típica solicitada, constituyen actos ilegales, al no haberse respetado el debido proceso administrativo de la Ley N° 19.880, y además, constituyen actos arbitrarios, pues se estaría ejercitando una potestad pública con el objeto de impedir la ejecución de un proyecto inmobiliario específico. Este actuar ilegal y arbitrario de los recurridos, amenazaría a la constructora en sus derechos consagrados en los numerales 21°, 22° y 24° del artículo 19 de la Constitución Política.

En sus respectivos informes, el Consejo y el Ministerio recurridos alegaron actuar dentro de su competencia legal, conforme precisamente a los artículos 29 y 30 de la Ley N° 17.288 y que no existía actuar arbitrario ni se afectaban derechos constitucionales de la recurrente.

Señala la Constructora que los preceptos impugnados de inaplicabilidad son decisivos en la resolución de la gestión sub lite, pues en ellos fundan los recurridos la legalidad de sus actuaciones. En efecto, de declararse inaplicable el referido artículo 29, la solicitud del Consejo de Monumentos Nacionales de ampliación de la zona típica, quedaría sin sustento legal, y lo suyo ocurriría con la eventual dictación del decreto respectivo por el Ministerio de Educación. De igual modo, de declararse inaplicable el aludido artículo 30, la declaración de zona típica quedaría sin sustento legal. En consecuencia, la Corte debiera acoger el recurso de protección por la vulneración del derecho de propiedad de la actora.

En cuanto al conflicto constitucional y a los vicios de inconstitucionalidad invocados, señala la actora que la aplicación en la gestión pendiente de los artículos 29 y 30 de la Ley de Monumentos Nacionales, vulnera sus derechos consagrados en los numerales 24°, 26° y 20° del artículo 19 de la Constitución Política, en los siguientes términos:

1. La aplicación de los artículos 29 y 30 vulnera en su esencia el derecho de propiedad, al permitir limitaciones de tal envergadura a su ejercicio, que conllevan la privación de las facultades de uso y goce de la propietaria.

   Conforme a los preceptos cuestionados, de producirse la declaración de zona típica, la constructora quedará entregada de por vida a la discrecionalidad y arbitrio del Consejo de Monumentos Nacionales, para poder realizar obras nuevas, de reconstrucción o de conservación en el terreno de su propiedad, privándosele así de sus facultades de uso y goce inherentes al dominio. Así, el proyecto inmobiliario que motivó la adquisición de la propiedad por la constructora, quedará sujeto a la mera voluntad del Consejo de Monumentos Nacionales que, sin tener regla alguna que lo rija, puede negar la autorización a cualquier proyecto de construcción que se le presente.

   Luego, el dueño queda sujeto a la dependencia absoluta de la autoridad en cuanto al uso y goce de su propiedad, en circunstancias que la Constitución permite a la ley establecer “limitaciones” y “obligaciones” a la propiedad, que deriven de su función social, pero con dos claros límites:

   i. Que la limitación o regulación no prive al propietario de los atributos esenciales del dominio, a menos que se trate de un acto expropiatorio, por causa de utilidad pública o de interés nacional calificada por el legislador, y con la consiguiente indemnización, y

   ii. Que la limitación o regulación no afecte el derecho en su esencia ni le imponga condiciones que impidan su libre ejercicio.

   En la especie, ambos límites son transgredidos por los preceptos legales cuestionados. En efecto, las limitaciones que se impondrán a la propiedad de la requirente, de declararse su terreno Monumento Nacional en categoría de zona típica, supeditarán de manera absoluta su derecho de uso y goce al arbitrio de un tercero, perdiendo su potencial inmobiliario y su valor comercial, pues consta en el expediente formado por el Consejo de Monumentos Nacionales que la justificación de la ampliación de la zona típica es, precisamente, impedir el desarrollo del proyecto habitacional de la Constructora Santa Beatriz. Así, se llega a privar a la actora de atributos inherentes a su propiedad, sin expropiación ni indemnización, lo que contraviene el artículo 19, N° 24°, de la Carta Fundamental.

2. La aplicación de los artículos 29 y 30 en la gestión sub lite vulnera la garantía constitucional de la reserva legal dispuesta en los artículos 19 N° 24° y N° 26° de la Constitución, toda vez que sólo la ley puede, por mandato constitucional, limitar derechos fundamentales, sin afectarlos en su esencia ni impedir su libre ejercicio. En la especie, como se dijo, se afecta en su esencia el derecho de propiedad de la requirente y, además, ello acontece mediante una delegación o reenvío a la autoridad administrativa, que regulará la limitación, y no por medio de la ley, como exige la Carta Fundamental.

   Así, si se amplía la zona típica, la actora requerirá autorización del Consejo de Monumentos Nacionales para toda obra de construcción, reconstrucción o mera conservación, la que, conforme al artículo 30 en comento, “sólo se concederá cuando la obra guarde relación con el estilo arquitectónico general de dicha zona”. La falta de criterios de determinación y especificidad de este precepto permite en definitiva a la autoridad administrativa actuar a su propio arbitrio y sin razones justificadas.

   Por otra parte, el artículo 30 impugnado, dispone que las zonas declaradas típicas se sujetarán al reglamento de esta ley en cuanto a los anuncios, avisos, estacionamientos, etc., y, en general, en relación a cualesquiera otras construcciones, permanentes o provisionales. Se trata de una cláusula abierta, carente de criterios específicos, y vulneratoria del principio de reserva legal, al entregar a la potestad reglamentaria la regulación de las limitaciones a un derecho fundamental, quebrantando el mandato del artículo 19, N° 26°, constitucional, conforme lo ha sentenciado esta Magistratura (STC Rol N° 1234).

3. La aplicación de los artículos 29 y 30 en el caso concreto vulnera la igual repartición de las cargas públicas, al imponerse al propietario de un inmueble declarado zona típica una carga que lo priva en su esencia de sus derechos de uso y goce sobre la misma, con la finalidad de beneficiar a la Nación toda, pero sin que se consulte al efecto en la ley la correspondiente indemnización por el daño patrimonial causado.

   Se trata de una carga discriminatoria y desigual que, aun pretendiendo alcanzar una finalidad legítima -a diferencia del mecanismo de la expropiación-, no contempla medidas de compensación para el titular del derecho de propiedad afectado, infringiendo el principio de proporcionalidad en la imposición de las cargas públicas y el artículo 19, N° 20°, de...