Sentencia nº Rol 1518 de Tribunal Constitucional, 21 de Octubre de 2010

Santiago, veintiuno de octubre de dos mil diez.

VISTOS:

D.M.A.S.V., en representación de los Srs. H.P.F., C.L.C., L.F.D., C.P.L. y N.A.C., deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 169 del Código Sanitario, en el recurso de amparo preventivo interpuesto en contra del Instituto de Salud Pública ante la Corte de Apelaciones de Santiago, Rol de Ingreso Nº 3.073-2009.

Expresa que dicho amparo persigue que la mencionada Corte deje sin efecto determinados oficios (6), en los que el organismo público recurrido solicita a la Intendencia Regional Metropolitana el arresto de los recurrentes, por vía de sustitución y apremio, por no haber pagado multas impuestas por ese Instituto, expedidos en conformidad al artículo 169 del Código Sanitario, que lo faculta para requerir al Intendente o al Gobernador respectivo el auxilio de la fuerza pública a efectos de realizar la detención del supuesto infractor y su ingreso al respectivo establecimiento penal.

Objeta el libelo que esto se produce sin control judicial alguno y sin que obste a ello la existencia de recursos pendientes ante los tribunales ordinarios de justicia, por aplicación de los artículos 170 y 172 del Código Sanitario. Hace presente, además, que los requirentes no han pagado las multas que les ha aplicado la autoridad sanitaria por haberlas reclamado oportunamente, conforme a lo dispuesto en el artículo 171 del Código Sanitario, en su texto vigente con posterioridad a la sentencia de esta M., rol N° 1.345, que declaró inconstitucional una de las frases del inciso primero de la misma disposición, que contenía la figura conocida como “solve et repete” en esta materia.

Plantea que la aplicación del precepto legal impugnado, en el caso concreto indicado, puede vulnerar el inciso cuarto del numeral 1º del artículo 19 de la Constitución, que prohíbe la aplicación de todo apremio ilegítimo; las letras a) y b) del numeral 7º de ese artículo 19, en relación con lo dispuesto en el inciso quinto del numeral 3º de la misma regla constitucional, en virtud de las cuales nadie puede ser privado de su libertad personal ni puede ésta ser restringida sino en los casos y en la forma determinados por la Constitución y las leyes, y dentro de un debido proceso; y el inciso segundo del artículo 5º de la Carta, que establece el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana garantizados por la Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes, como límite al ejercicio de la soberanía, en relación con lo dispuesto en el número 7º del artículo 7º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -que tendría jerarquía constitucional-, el cual prohíbe la privación de la libertad personal por deudas.

Denuncia que la autoridad que impone las multas en esta clase de procedimientos es la misma que se beneficia directamente con ellas, ya que la ley dispone que sean a su propio beneficio y no a beneficio fiscal o municipal, como sería la regla general.

Aduce que, conforme a lo dispuesto en el artículo 161, letras c) y k), del DS N° 1.876, de 1995, de Salud, Reglamento del Sistema Nacional de Control de Productos Farmacéuticos, el patrimonio de los requirentes de autos, en su condición de representantes legales, de director técnico y de jefe de control de una empresa farmacéutica, según corresponde, sería directamente afectado por las multas impuestas por la autoridad sanitaria y no el de quien se beneficia con el respectivo negocio –Laboratorio Chile S.A.-.

Evoca, luego, las garantías mínimas que la Constitución asegura a todas las personas en el N° 7º de su artículo 19, y que fundaron la sentencia pronunciada por esta M. en la causa rol N° 1.006, respecto de un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido contra el artículo 96 del Código Tributario. Y concluye que, para efectos de este requerimiento, la institución del arresto/detención como apremio, no sería per se inconstitucional, salvo que, entre otros, no cumpla con garantías constitucionales mínimas, tales como la de poner al afectado a disposición del juez dentro de un plazo determinado y que el apremio se materialice una vez que exista cosa juzgada.

Sostiene, por otra parte, que un apremio será ilegítimo y, por ende, inconstitucional si es desproporcionado a la consecución de una finalidad lícita y no provenga de una decisión basada en un debido proceso, incluso existiendo la posibilidad de revisión judicial.

Argumenta, finalmente, que el mecanismo de sustitución y apremio sería la forma de vinculación jurídica entre la prisión y la deuda sanitaria, por una parte, y, por otra, que no cabría más que calificar a la facultad establecida en la norma legal impugnada como un claro e incuestionable caso de prisión por deuda y, por consiguiente, contrario a la Constitución.

Por resolución de 27 de octubre de 2009, la Segunda Sala de esta M. declaró admisible la acción deducida y dispuso la suspensión del procedimiento en que incide. Pasados los autos al Pleno del Tribunal, se dio conocimiento del requerimiento a los órganos constitucionales interesados y al Instituto de Salud Pública, en su calidad de parte en la gestión sub lite. Sólo este último organismo administrativo formuló observaciones al requerimiento, mediante escrito de fecha 2 de diciembre de 2009 que rola a fojas 98.

El individualizado Instituto manifiesta en su presentación que el análisis de afectación de derechos que deberá ponderar la Corte de Santiago al momento de resolver la gestión sub lite, sólo podrá referirse a la garantía constitucional contenida en el N° 7º del artículo 19, por lo que forzoso sería concluir que la imputación de inconstitucionalidad que se formula en este proceso constitucional sólo podría fundarse en la libertad personal y la seguridad individual, ya que de no ser así, esto es, de ampliarse el catálogo de inconstitucionalidades, ello importaría recibir, por una vía indirecta y ajena a la previsión del artículo 21 de la Ley Suprema, protección respecto a otros derechos no contemplados en esa disposición, como sería la garantía de no sufrir apremios ilegítimos. En otros términos, que se vulneraría la competencia específica que confiere la Constitución al tribunal en materia de acciones de amparo.

Expresa, por otra parte, que sin perjuicio de la eficacia que deben tener los derechos fundamentales en cualquier sociedad democrática, no podría desconocerse que el ejercicio de determinado derecho puede entrar en conflicto con otro derecho o con otros bienes constitucionalmente protegidos. Hace notar, en este aspecto, que los derechos no serían absolutos y, por lo mismo, reconocen límites a su ejercicio y que, en el caso de la libertad personal y la seguridad individual, su ejercicio se encuentra limitado por la norma que se impugna en estos autos constitucionales, que dispone la ejecución de la sanción administrativa impuesta por la vía sustitutiva y de apremio, consistente en la orden de prisión del afectado en caso de no acreditar el cumplimiento de la pena dentro del plazo legalmente determinado.

A continuación, al responderse la pregunta hipotética de si tal limitación legal es razonable o no, el Instituto plantea la existencia de una colisión entre dos derechos asegurados constitucionalmente: el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de las personas -garantizado en el N° 1º del artículo 19 de la Constitución- y el derecho a la libertad personal y a la seguridad individual -garantizado en el N° 7º del mismo precepto constitucional-. Refiriéndose a la normativa legal y reglamentaria que regula al organismo, enfatiza su competencia para velar por la salud de la población, lo que se inscribe dentro del deber mayor de garantizar el derecho a la vida de las personas, de donde afirma que a él le corresponde desarrollar acciones tendientes a controlar la calidad de los productos farmacéuticos que se ofrecen en el mercado, entre las que se encuentra la atribución para instruir los sumarios que pueden derivar en la aplicación de sanciones para los infractores y, también, aquellas acciones previstas en la norma legal cuestionada en estos autos.

Insiste, además, que respecto de las actuaciones de ese organismo siempre cabrá la posibilidad de interponer los recursos previstos en la legislación vigente, tanto en el ámbito administrativo como jurisdiccional.

En cuanto a la eventual transgresión de la garantía constitucional prevista en el inciso quinto del N° 3º del artículo 19, que podría generar la aplicación del artículo impugnado del Código Sanitario, el Instituto de Salud Pública sostiene que en este caso no se advierte tal vulneración, ya que los artículos 160 y siguientes del Código consagran el principio de bilateralidad de la audiencia, el derecho de defensa y de libre aportación de pruebas y su examen, y, además, contemplan un recurso de reclamación judicial que se tramita en procedimiento breve y sumario ante un tribunal independiente en contra de las resoluciones de la autoridad que impongan sanciones.

Agrega que la sanción de multa que sea incumplida, es sustituida por la pena de prisión con una duración máxima de 60 días, de modo que resultaría injustificada e irreal la imputación de falta de proporcionalidad del apremio, denunciada en estos...