La responsabilidad patrimonial de la Administración pública en Cuba. Estudio crítico de su ordenación jurídica
| Autor | Amed Ramírez Sánchez |
| Páginas | 219-342 |
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Fundamentos técnicos de la respons abilidad patrimonial de la admini stración
pública. Hacia un nuevo sistema en cu ba
capítulo iii: la respons aBilidad patrimonial de l a
administración púBlica en cuBa. estud io crítico de su
ordenación jurídica
1. evolución histórica de l a responsaBilidad
patrimonial de la admin istración púBlica en cuBa
Los aspectos sistematizados en los capítulos precedentes constituyen una
guía teórico-metodológica de utilidad para cualquier análisis de referentes
concretos. Sobre esa base, es necesario dedicar la última parte del estudio a la
ordenación jurídica de la RPAP en Cuba. El capítulo desarrollará, desde una
perspectiva transversal, los aspectos teóricos de la concepción metodológica.
Con este propósito, el análisis debe plantearse en dos dimensiones. En una
primera se desarrollará el epígrafe histórico (epígrafe 1), así como el dedica-
do las bases constitucionales de la RPAP en Cuba (epígrafe 2), estos permiti-
rán valorar sus antecedentes históricos, así como sus tendencias normativas,
prácticas y teóricas. En una segunda dimensión, tales aspectos jurídicos se
combinan desde una visión propositiva con aquellos valorados en los capítu-
los precedentes, en torno a la argumentación de los aspectos esenciales para
el perfeccionamiento de la ordenación de la RPAP en Cuba.
Cuba, como muchas de las naciones de América Latina y el Caribe, com-
parte una realidad histórica de siglos de regímenes coloniales y neocoloniales;
en su caso, aún reciente su huella, pues la independencia de poderes extran-
jeros, y no del todo, se produce en 1902. Cuando se analiza la evolución his-
tórica, no solo de la RPAP, sino de las instituciones más clásicas del Derecho
administrativo en Cuba, no puede pasarse por alto varias condicionantes his-
tóricas que inciden en su desarrollo. Entre ellas destacan las mutaciones de la
Administración pública en cada contexto histórico, así como las tensiones en
sus relaciones con los ciudadanos, canalizadas de disímiles modos y diversas
intensidades por el subsistema iusadministrativo.1
1 Sin ánimo de agotar los referentes sobre la evolución histórica del Derecho administrativo,
para un acercamiento a su tracto histórico, cfr. MorillA, José María, Breve tratado de Derecho
Administrativo español general del Reino y especial de la Isla de Cuba, Tipográca de Don
Vicente de Torres, Habana, 1847; lópez, Antonio Prudencio, Reseña histórica del Derecho
de Ultramar, Imprenta “La Antilla”, Habana, 1864; govín y torres, Antonio, Elementos
de Derecho Administrativo, t. I, Imprenta Avisador Comercial, Habana, 1903; govín y
torres, Antonio, Elementos de Derecho Administrativo, t. I, Parte I, 2a edición, Imprenta y
Librería de M. Ricoy, Habana, 1910; núñez y núñez, Eduardo Rafael, Tratado de Derecho
Administrativo, con arreglo al Programa del Profesor de la Asignatura en la Universidad
Nacional Dr. Enrique Hernández Cartaya, t. I, 13a edición, Imprenta J. Hernández
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Amed RAmíRez Sánchez
El tópico de la evolución de la RPAP no ha sido estudiado con la profun-
didad que merece, ni en el campo de los historiadores del Derecho ni en los
dedicados al Derecho administrativo.2 Acometer tal propósito de la forma que
amerita excede las posibilidades reales de este ejercicio, así como el objetivo
general propuesto. Sin embargo, es menester, como un punto de partida ne-
cesario, delimitar un marco histórico de los principales referentes que han
incidido en el desarrollo de la RPAP en el contexto cubano. Un acercamiento
a la evolución de la RPAP ha de articularse sobre varias claves: histórica, po-
lítica, jurídica y cultural, propias del desarrollo de Cuba como nación, y de la
instauración de diversas etapas de organización del poder público y del Esta-
do en el territorio. De conformidad con ello, el estudio de las condiciones de
realización de la RPAP en Cuba no puede comprenderse sino como resultado
de las tendencias históricas de la institución. Sin embargo, asumir el enfoque
de la periodización de sus etapas denido en el capítulo primero se torna
complicado en el estudio nacional, pues las condicionantes que generaron el
quiebre de la irresponsabilidad y posterior expansión de la RPAP no resul-
tan encuadrables en los términos estrictos del estudio histórico de referentes
comparados. 3
La sistematización histórica que se acometerá responde, en un orden ge-
neral, a la organización seguida por la línea de importantes investigaciones
iusadministrativas realizadas en el país,4 en una perspectiva metodológica
Lapido, Habana, 1926; lAnCís y sánChez, Antonio, Derecho Administrativo, Segundo Curso,
Primera Parte, Departamento de Publicaciones, Facultad de Derecho, Universidad de La
Habana, La Habana, 1941; frAnCo, José Luciano, Apuntes para una historia de la legislación
y administración colonial en Cuba 1511-1800, Editorial de Ciencias Sociales, Ciudad de La
Habana, 1985; gArCini guerrA, Héctor, Derecho Administrativo…, ob. cit., in totum; vAldiviA
onegA, Marisabel, María de los Ángeles vizoso gArCíA y Armando CAstAnedo AbAy,
Separata de Derecho Administrativo, ob. cit., in totum; MAtillA CorreA, Andry, Los primeros
pasos de la ciencia del Derecho Administrativo en Cuba. José María Morilla y el Breve tratado de
Derecho Administrativo… (1847), Universidad Carlos III de Madrid, Madrid, 2011, 334 p.
2 En ese orden, para un acercamiento preliminar a las tendencias históricas, cfr. rAMírez
sánChez, A., “La responsabilidad patrimonial del Estado…”, ob. cit., pp. 548-601; MAtillA
CorreA, Andry, “La responsabilidad patrimonial…”, ob. cit., pp. 299-324; dueñAs bejerAno,
Jorge Luis, La Administración urbanística cubana…, ob. cit., pp. 104-109.
3 Sobre el desarrollo histórico de Cuba en sus diversas etapas, sin ánimos de una excesiva
remisión, cfr., por sobre todos, le riverend, Julio, La República. Dependencia y Revolución,
Editorial Ciencias Sociales, La Habana, 1973, 376p.; soto, Lionel, La Revolución del 33, t.
II, Editorial Ciencias Sociales, La Habana, 1977, 435 p.; lópez CiverA, Francisca, loyolA
vegA, Oscar y silvA león, Arnaldo, Cuba y su Historia, Félix Varela, 276 p.; torres-CuevAs,
Eduardo y loyolA vegA, Oscar, Historia de Cuba, 1492-1898. Formación y Liberación de
la Nación, Pueblo y Educación, 3a edición, La Habana, Cuba, 2006, 404 p.; instituto de
historiA de CubA, Las Luchas por la Independencia y las transformaciones estructurales. 1868-
1898, Pueblo y Educación y Editora Política, La Habana, 2002, 572p.; instituto de historiA
de CubA, La Neocolonia, Organización y Crisis. Desde 1899 hasta 1940, Pueblo y Educación
y Editora Política, La Habana, 2002, 572 p.; liMiA diAz, Ernesto, Cuba entre tres Imperios.
Perla, Llave y antemural, Ediciones Boloña, La Habana, 2011, 375 p.
4 Cfr.
MAtillA CorreA, Andry, Introducción al régimen jurídico de las concesiones administrativas
en Cuba, Centro de Estudios de Administración Pública, Universidad de La Habana,
La Habana, 2009, pp. 15-64; MArCheCo ACuñA, Benjamin, Fundamentos de la Justicia
Administrativa…, ob. cit., pp. 39-56; riChArds MArtínez, Orisell, Los recursos administrativos
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Fundamentos técnicos de la respons abilidad patrimonial de la admini stración
pública. Hacia un nuevo sistema en cu ba
que guíe el análisis en los periodos de la historia de Cuba. En ese orden, se
debe retomar el hecho de que, en el estudio de las tendencias evolutivas de
la RPAP, estas pueden ubicarse desde tres etapas concretas, relativas a los
antecedentes, al marco del Estado constitucional y las manifestaciones del
quiebre, y nalmente al Estado responsable bajo su propio régimen jurídi-
co. La etapa colonial hasta nes del siglo XIX (A) ocupa los dos primeros
periodos de la RPAP, teniendo la segunda continuidad en el periodo repu-
blicano pre-revolucionario (B); en tanto, la tercera puede considerarse como
una etapa inacabada, desde el periodo republicano pre-revolucionario hasta
el revolucionario, que extiende su tracto histórico en los límites de la entrada
en vigor de la Constitución de 2019 (C).
a) la etapa colonial hasta Fine s del siglo xix en cuBa
El análisis sobre los antecedentes en la etapa colonial, que discurre has-
ta nes del siglo XIX, debe comprenderse desde la mirada al especial status
de Cuba como dominio colonial español, y las repercusiones de su situación
política y jurídica. Por consiguiente, cuando se piensa en los referentes de la
RPAP en Cuba, han de ubicarse en el orden español al que pertenecía como
territorio ultramarino. En esa idea ha de dejarse por sentado que las preten-
siones de estas líneas no pueden abarcar todo el contexto hasta el siglo XIX
insular, en sus escenarios y complejidades. Sin embargo, se deben asumir
algunas ideas básicas que permitan establecer el marco histórico, político y
jurídico, en el cual se maniestan algunas tendencias hacia referentes de la
responsabilidad patrimonial del Estado y en concreto, de la RPAP.
Desde la guía metodológica de los antecedentes generales de la RPAP
en los contextos comparados, las tendencias en el caso cubano maniestan
ciertas distancias de aquellas, aunque asumen un tronco común del Derecho
producido en la metrópoli. Los debates sobre antecedentes romanos de la
responsabilidad aquilina y la teoría del sco no encuentran manifestaciones
concretas. Sin embargo, el Derecho canónico y las normas de conducta de la
iglesia católica resultan ser una tendencia histórica maniesta, cuya impronta
marca las dinámicas de la construcción y el desarrollo de la sociedad insular,
al punto de que el primer libro de las Leyes de Indias está dedicado a las nor-
mas emitidas para la organización eclesiástica en el Nuevo Mundo.
Como consecuencia de un poder colonial absolutista en la isla –en el senti-
do de la arbitrariedad y la irresponsabilidad– el contexto cubano no asumió
exactamente los referentes del Derecho de la metrópoli contenidos en fueros
y recopilaciones de los siglos precedentes. Estos regulaban a modo general las
bases de la responsabilidad extracontractual desde las inuencias aquilianas
y canónicas, sobre las cuales se acostumbraba a solucionar los conictos des-
de el derecho común y consuetudinario, aunque su aplicación, a falta de un
en Cuba. Fundamentos de su régimen jurídico, Colección Tesis, Ediciones ONBC, Organización
Nacional de Bufetes Colectivos, La Habana, 2017, pp. 99-133; Monzón páez, Fernando, La
noción de funcionario público: un estudio desde el Derecho administrativo cubano, Colección
Tesis, Ediciones ONBC, Organización Nacional de Bufetes Colectivos, La Habana, 2021,
pp. 235 a 238.
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