La responsabilidad patrimonial de la Administración pública. Soporte teleológico-funcional
| Autor | Amed Ramírez Sánchez |
| Páginas | 43-112 |
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Fundamentos técnicos de la respons abilidad patrimonial de la admini stración
pública. Hacia un nuevo sistema en cu ba
capítulo i: la responsaBilidad patrimonial de la
administración púBlica. soporte te leológico-Funcional
1. la responsaBilidad patrimonial de la administración
púBlica en el encuadre social de las relaciones
estado-ciudadanos
La necesidad de un sistema de RPAP es un hecho innegable en cualquier
contexto democrático. En ese orden, el rol de la actividad administrativa
emerge como un aspecto relevante en la comprensión de la relación Esta-
do-ciudadano. Para ello es necesario que la Administración pública actúe.
Pero si un ciudadano sufriere un perjuicio a consecuencia de su actividad,
debe responder por ello. Con tales premisas, el presente capítulo abordará los
aspectos jurídicos de la concepción teleológica funcional de la RPAP.
Cualquier enfoque actual debe tomar en consideración los conceptos, en
los cuales se despliegan los pasos de la investigación. En tal sentido, se toman
como base estos aspectos, para enmarcar el ámbito de su desarrollo y la orde-
nación de los aspectos jurídicos que la estructuran. Este hecho permitirá una
comprensión de las variables sobre las cuales se concibe la satisfacción del ob-
jetivo general. Afín con la necesidad de introducir los conceptos teóricos ge-
nerales, relativos a los factores antes expuestos, el presente epígrafe pretende
señalar las claves para la comprensión y ubicación de la RPAP en el conjunto
de técnicas del Derecho administrativo, como garantía de los ciudadanos.
Cualquier abordaje teórico sobre la concepción de la RPAP implica una
comprensión integral de las condicionantes históricas, políticas, culturales y
jurídicas, del desarrollo de la sociedad humana y sus modelos de organiza-
ción política. Ello ha estado marcado por dos factores: por un lado, la con-
cepción de la responsabilidad como un requisito de convivencia social, y por
otro las relaciones entre el Estado y los ciudadanos. Como presupuesto de
partida, es necesario comprender algunos puntos esenciales de la concepción,
el dimensionamiento y la aplicación del principio de responsabilidad como
un requisito de convivencia social.
Una primera clave en este sentido lo constituye la concepción de la respon-
sabilidad como un concepto básico y general para el Derecho.1 El despliegue
del principio de responsabilidad ha transitado, desde el lenguaje común hasta
el lenguaje jurídico, hacia la protección en diversos planos de las relaciones
sociales. De este aspecto destaca la polivalencia del Derecho, en tanto regu-
1 Cfr. lArenz, Karl, Metodología de la Ciencia…, ob. cit., p. 165 y ss.
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Amed RAmíRez Sánchez
lador de tales relaciones.2 Por ello, el acercamiento a la responsabilidad solo
puede lograrse a partir de su dimensionamiento.
La responsabilidad se maniesta en diversos roles, asegurando competen-
cia o atribución de una persona, conrmando un deber, previendo una ga-
rantía, caracterizando la actuación de un sujeto y derivando consecuencias
jurídicas de actos contrarios al Derecho.3 De tan complejo y diverso dimensio-
namiento solo puede extraerse una idea general: las personas deben manifes-
tarse de forma responsable, asumiendo los roles que sus ámbitos de actuación
le imponen, bien sean personas naturales (físicas) o jurídicas (morales).4 Por
ello, la responsabilidad es un principio de actuación social, expresión de la
adaptación del Derecho a las formas de convivencia humana.
Desde el punto de vista histórico, las exigencias sociales de la responsa-
bilidad han sido enfocadas desde el rol de las consecuencias por hechos y
actos. El punto de partida ha estado en una perspectiva punitiva, en la cual
las reglas de conducta moral y el Derecho protegen los bienes jurídicos más
importantes de las personas (vida e integridad física, libertad, propiedad). De
este enfoque han emanado ciertas manifestaciones no punitivas, pendientes,
en principio, de un sentido patrimonialista, cuya expansión ha asegurado la
defensa de todos los derechos.
En este primer proceso de derivación, las consecuencias no punitivas de
la responsabilidad evolucionaron hacia una perspectiva autónoma. Estas
abarcaron una amplia gama de relaciones sociales de intercambio de bienes
y servicios, desde la forma de un acuerdo de voluntades, conformado en una
gura tipo: el contrato. Además de ello, el desarrollo exigió vincular otra mo-
dalidad a esta gura, para proteger las consecuencias lesivas que sobrepa-
saran sus límites. De esta manera se puede comprender la transición a un
segundo proceso de derivación, a la responsabilidad extracontractual, cuya
aplicación comenzó siendo excepcional. Esta terminó por convertirse en un
sistema amplio y expansivo, conforme se adaptan sus reglas al desarrollo de
la sociedad.
Como derivación de la dimensión contractual, la responsabilidad extracontrac-
tual ha vinculado de igual modo a todas las personas. En esta dirección, la res-
ponsabilidad comprende tanto los actos de las personas jurídicas que actúan en
relaciones privadas (Derecho civil, mercantil) como aquellas que obran bajo un
régimen de Derecho público. En concreto, ha regulado la actuación del Estado y
2 Cfr. CAne, Peter, Responsibility in Law and Morality, Hart Publishing, Portland, Oregon,
Estados Unidos, 2002, pp. 1-28; Alexy, Robert, “Law, Morality, and the Existence of
Human Rights”, en Ratio Juris, vol. 25, No 1, Blackwell Publishing Ltd., Oxford, United
Kingdom, 2012, pp. 2-14; durAn, Patrice, “La Responsabilité Administrative au Prisme
de L’action Publique”, en Revue Française d’Administration Publique, N° 147, 2013/3, Ecole
Nationale d’Administration, Paris, Francia, 2013, pp. 589-602.
3 Cfr.
bobbio, Norberto, Teoria Generale del Diritto, G. Giappichelli Editore, Torino, Italia,
1993, pp. 115-144.
4 Sobre los diferentes roles de la responsabilidad cfr. hArt, H.L.A., Punishment and
Responsibility…, ob. cit., p. 211 y ss.; CAne, Peter, Role “Responsibility”, … ob. cit., p. 280 y
ss., disponible en 10.1007/s10892-016-9235-8 [consultado en fecha 5 de julio de 2017].
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Fundamentos técnicos de la respons abilidad patrimonial de la admini stración
pública. Hacia un nuevo sistema en cu ba
los órganos que conguran su funcionamiento, en especial, a la Administración
pública.
Ahora bien, tomando como base los elementos anteriores, es necesario com-
plementar ese análisis desde el punto de vista de las relaciones Estado-ciuda-
dano, como contexto de realización de la RPAP, a partir de la determinación
de los sujetos, el campo de actuación de esta y el régimen jurídico. En esa línea
ha de señalarse que el ejercicio del poder político público ha resultado el eje
medular del objeto de estas relaciones. Sobre el poder público se articulan un
grupo de técnicas, a n de reconocer la legitimidad del ejercicio de sus po-
testades, así como de proteger las posiciones jurídicas de las personas, como
sujetos de derechos y obligaciones.
Tomar esta idea como guía conceptual y concretarla al ámbito jurídico ad-
ministrativo, es fundamental para comprender las tendencias históricas del
desarrollo de la RPAP, así como para valorar las concepciones contemporá-
neas y sus perspectivas de desarrollo. En ello ha de destacarse el rol de la
Administración pública como parte del complejo entramado de organización
y funcionamiento del Estado. Su devenir histórico en las relaciones de po-
der público ha marcado su carácter como sujeto prominente; “[…] llamada
a hacer –en palabras de forsttofth– realidad los cometidos del Estado. Estos
cometidos se determinan de acuerdo con la realidad social básica y las ideas
políticas que individualizan el Estado […]”.5
Sobre la base de ello, con el objetivo de comprender el rol de la RPAP en
el conjunto de técnicas de la organización y funcionamiento de la Adminis-
tración pública, ha de circunscribirse el análisis en la función administrativa,
campo de actuación de la institución. Esta se encuentra llamada a satisfacer
los puntos en contacto entre las pretensiones de seguridad jurídica y realiza-
ción de los derechos de los ciudadanos, con los intereses de soberanía, orden
y legitimidad democrática del Estado.
Por ello no puede comprenderse el funcionamiento democrático de las so-
ciedades modernas sino a partir del rol interlocutor en la gestión del interés
general atribuido a la Administración pública. Sus formas de actuación, trajes
a la medida en cada contexto histórico, adaptan las características de la fun-
ción administrativa a la satisfacción del interés público, modulando en cada
caso el deber de responder del Estado y, en concreto, de la Administración
pública ante los ciudadanos. En este eje neurálgico, la RPAP se concibe como
una de las manifestaciones históricas del surgimiento y desarrollo del Dere-
cho administrativo, cuya objetividad normativa se concibió como regulador
del régimen de organización y funcionamiento de la Administración pública;
evolucionando como derecho de equilibrio entre los intereses públicos que
deende la función administrativa y los intereses de los ciudadanos, a tono
con la concepción de la RPAP como técnica garante de las relaciones jurídico
administrativas.6
5 forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, traducción de Legaz Lecambra, Garrido
Falla y Gómez de Ortega y Junje, Instituto de Estudios Políticos, España, 1958, p. 30.
6 Al respecto, cfr. CArro fernández-vAlMAyor, José Luis, “Reexiones sobre las transformaciones
actuales del Derecho Público, en especial del Derecho Administrativo”, en Revista de
Administración Pública, Nº 193, enero-abril 2014, Madrid, España, pp. 11-44; gAMero CAsAdo,
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