El recurso contencioso tributario
| Autor | Luis Fraga-Pittaluga |
| Páginas | 425-581 |
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CAPÍTULO SEGUNDO
EL RECURSO CONTENCIOSO TRIBUTARIO
1. Competencia
Los actos administrativos de efectos particulares y de contenido tributario, ex-
presos o tácitos, dictados por las distintas Administraciones Tributarias, que afectan
los intereses personales, legítimos y directos de los administrados (personales natu-
rales o jurídicas), son susceptibles de ser sometidos a control judicial ante la juris-
dicción especial contencioso-tributaria, mediante una acción. 538
De acuerdo con el artículo 286 del Código Orgánico Tributario, la acción con-
tencioso-tributaria procede contra: i) los mismos actos de efectos particulares que
pueden ser objeto de impugnación mediante el recurso jerárquico, sin necesidad del
previo ejercicio de dicho recurso; es decir, los actos administrativos de efectos par-
ticulares que determinen tributos, impongan sanciones o afecten en cualquier forma
los derechos de los administrados; ii) los actos administrativos que pueden ser obje-
to de impugnación mediante el recurso jerárquico, cuando habiéndose interpuesto
dicho recurso éste hubiere sido denegado tácitamente conforme al artículo 283 del
Código (i.e. silencio administrativo negativo); iii) las resoluciones en las cuales se
deniegue total o parcialmente el recurso jerárquico, en los casos de actos de efectos
particulares.
Algunas otras disposiciones del Código Orgánico Tributario que regulan pro-
cedimientos administrativos especiales prevén la posibilidad de intentar la acción
contencioso-tributaria. Ese es el caso, por ejemplo: i) de las decisiones expresas o
538 Por acción entendemos junto co n el maestro NICETO ALCALÁ-ZAMORA Y CASTILLO la:
“posibilidad jurídicamente encuadrada de recabar los proveimientos jurisdiccionales
necesarios p ara obtener el pronunciamiento de fondo y, en su caso, la ejecució n, res-
pecto de una pretensión litigiosa”. La acción así concebida es un derecho subjetivo
procesal que constituye la energía o principio anímico de toda la actividad realizada
por las partes dentro del proceso, que únicamente así, y no recluida en la demanda, al-
canza su pleno desarrollo y se erige, por su trascendencia, en uno de los tres conceptos
fundamentales del Dere cho Procesal. Véase al respecto: ALCALÁ-ZAMORA Y CAS-
TILLO, N. “Enseñanzas y sugerencias de algunos Procesalistas sudamericanos acerca
de la acción”. Estudios de Teoría General e Historia del Proceso. Universidad Autó-
noma de México, Instituto de Investigaciones Jurídic as, México, 1974, p. 317 y ss.
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tácitas que se producen en el seno de un procedimiento de repetición de pago539, de
acuerdo con el artículo 210 del Código Orgánico Tributario, que por cierto es el
único caso en el cual la acción contencioso-tributaria no está sujeta a un plazo de
caducidad, sino que puede interponerse mientras no haya prescrito el derecho,
según lo establece el aparte único de esta norma540; ii) las decisiones expresas o
tácitas que se producen en el caso de procedimiento de recuperación de tributos
sujetos a devolución, conforme a los artículos 217 y 218 del Código Orgánico
Tributario; iii) la decisión expresa o táctica de la Administración Tributaria que
resuelve la oposición presentada por el tercero alega ser el tenedor legítimo de la
cosa, pretende ser preferido o afirma que son suyos los bienes embargados en el
procedimiento administrativo de cobro ejecutivo, de acuerdo con artículo 234 del
Código Orgánico Tributario; y, (iv) la decisión expresa o tácita que resuelve la
oposición presentada por el afectado contra el decreto de medidas cautelares ad-
ministrativas541, según lo establecido en el artículo 244, aparte único, del Código
Orgánico Tributario.
Como se advierte, el régimen previsto por el Código es el de la universalidad
del control contencioso en tanto se permite al juez anular, revocar o modificar el
proveimiento de la Administración Tributaria de efectos particulares no sólo
cuando éste es el resultado del ejercicio de las competencias de ésta que conclui-
rán en un acto administrativo definitivo en el cual se establecerá la existencia del
hecho generador, la medida de lo imponible y alcance o quantum de la obligación
en cabeza de un sujeto concreto (determinación) o cuando es producto de un pro-
cedimiento sancionatorio anejo al primero o independiente (como ocurre en el
caso de incumplimiento de deberes formales), sino que también puede extender
su poder de enjuiciamiento a las manifestaciones de voluntad del ente adminis-
trativo-tributario que “...afecten en cualquier forma los derechos de los admi-
nistrados”.
Con esa expresión, nuestro régimen de justicia tributaria se inscribe -al menos
en la norma- en las más modernas tendencias del contencioso administrativo gene-
ral, que hoy en día no permiten que acto alguno de la Administración escape del
control del juez.
539 Artículo 205 Código Orgánico Tributario. “Los contribuyentes o los responsables p o-
drán solicitar la restitución de lo pagado indebidamente por tributos, intereses, sancio-
nes y recargos, siempre que no estén prescritos.”
540 Sobre lo s medios de defensa en estos casos, consúltese: CASTILLO CARVAJAL, J.C.
Repetición y recuperación de tributos en el Derecho Tributario Venezolano. S/E Cara-
cas, 2006, pp. 225 y ss.
541 Artículo 239 Código Orgánico Tributario. La Administración T ributaria podrá adoptar
medidas cautelares, e n los casos en que exista riesgo para la percepción de los créditos
por tributos, accesorios y multas, aun cuando se encuentren en proceso de determina-
ción o no sean exigibles por causa de plazo pendiente.
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tácitas que se producen en el seno de un procedimiento de repetición de pago539, de
acuerdo con el artículo 210 del Código Orgánico Tributario, que por cierto es el
único caso en el cual la acción contencioso-tributaria no está sujeta a un plazo de
caducidad, sino que puede interponerse mientras no haya prescrito el derecho,
según lo establece el aparte único de esta norma540; ii) las decisiones expresas o
tácitas que se producen en el caso de procedimiento de recuperación de tributos
sujetos a devolución, conforme a los artículos 217 y 218 del Código Orgánico
Tributario; iii) la decisión expresa o táctica de la Administración Tributaria que
resuelve la oposición presentada por el tercero alega ser el tenedor legítimo de la
cosa, pretende ser preferido o afirma que son suyos los bienes embargados en el
procedimiento administrativo de cobro ejecutivo, de acuerdo con artículo 234 del
Código Orgánico Tributario; y, (iv) la decisión expresa o tácita que resuelve la
oposición presentada por el afectado contra el decreto de medidas cautelares ad-
ministrativas541, según lo establecido en el artículo 244, aparte único, del Código
Orgánico Tributario.
Como se advierte, el régimen previsto por el Código es el de la universalidad
del control contencioso en tanto se permite al juez anular, revocar o modificar el
proveimiento de la Administración Tributaria de efectos particulares no sólo
cuando éste es el resultado del ejercicio de las competencias de ésta que conclui-
rán en un acto administrativo definitivo en el cual se establecerá la existencia del
hecho generador, la medida de lo imponible y alcance o quantum de la obligación
en cabeza de un sujeto concreto (determinación) o cuando es producto de un pro-
cedimiento sancionatorio anejo al primero o independiente (como ocurre en el
caso de incumplimiento de deberes formales), sino que también puede extender
su poder de enjuiciamiento a las manifestaciones de voluntad del ente adminis-
trativo-tributario que “...afecten en cualquier forma los derechos de los admi-
nistrados”.
Con esa expresión, nuestro régimen de justicia tributaria se inscribe -al menos
en la norma- en las más modernas tendencias del contencioso administrativo gene-
ral, que hoy en día no permiten que acto alguno de la Administración escape del
control del juez.
539 Artículo 205 Código Orgánico Tributario. “Los contribuyentes o los responsables p o-
drán solicitar la restitución de lo pagado indebidamente por tributos, intereses, sancio-
nes y recargos, siempre que no estén prescritos.”
540 Sobre lo s medios de defensa en estos casos, consúltese: CASTILLO CARVAJAL, J.C.
Repetición y recuperación de tributos en el Derecho Tributario Venezolano. S/E Cara-
cas, 2006, pp. 225 y ss.
541 Artículo 239 Código Orgánico Tributario. La Administración T ributaria podrá adoptar
medidas cautelares, e n los casos en que exista riesgo para la percepción de los créditos
por tributos, accesorios y multas, aun cuando se encuentren en proceso de determina-
ción o no sean exigibles por causa de plazo pendiente.
LA DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE
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El objeto de la acción contencioso-tributaria con respecto a los actos adminis-
trativos de efectos particulares abarca aquellos que han sido dictados por los entes
que administren tributos regulados, directa u supletoriamente, por el Código Orgá-
nico Tributario.542
Los actos administrativos de efectos generales, de carácter normativo o no, dic-
tados por las Administraciones Tributarias, no pueden ser accionados ante la juris-
dicción contencioso-tributaria.
En definitiva, los tribunales competentes en primera instancia para conocer de
las acciones contencioso-tributarias en sentido amplio (incluyendo la acción de
nulidad de actos administrativos, las pretensiones de condena principales o subsi-
diarias contra las Administraciones Tributaria, el amparo tributario y el amparo
constitucional en materia tributaria) son los Juzgados Superiores en lo Contencioso
Tributario, con respecto a los cuales ya hemos explicado su origen remoto, evolu-
ción y situación actual; y la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en segunda instancia. En la determinación del tribunal competente, no es
relevante la cuantía (porque no existe una cuantía prefijada para acceder a la juris-
dicción ni diferentes estratos según el monto de la misma); los criterios relevantes
son entonces la materia y el territorio.
En cuanto a la materia, es muy importante atender al contenido del acto que se
pretende atacar, a la naturaleza de la actuación omitida o en general a la relación
jurídica subyacente que hace nacer el conflicto intersubjetivo de intereses entre el
sujeto pasivo de la imposición y la Administración Tributaria. Si el acto, la omisión
o la relación jurídica subyacente no es de naturaleza tributaria, entonces los juzga-
542 “Artículo 1. L as disposiciones de este Código Orgán ico son aplicables a los tributos
nacionales y a las relaciones jurídicas derivadas de esos tributos. Para los tributos
aduaneros el Código Orgánico Tributario se aplicará en lo atinente a los medio s de ex-
tinción de las obligaciones, a los recursos administrativos y judiciales, la determinación
de intereses y en lo relativo a las normas para la administración de tales tributos que se
indican en este Código; para los demá s efectos se aplicará co n carácter supletorio. Las
normas de este Código se aplicarán en forma supletoria a los tributos de los estados,
municipios y demás en tes d e la división político territorial. El poder tributario de los
estados y municipios para la creación, modificación, supresión o recaudación de los
tributos que la Constitución y las leyes le atribuyan, incluyendo el establecimiento de
exenciones, exoneraciones, beneficios y demás incentivos fiscales, será ejercido por di-
chos en tes den tro del marco de la competencia y autonomía que le son otorgadas, de
conformidad con la Constitución y las leyes dictadas en su ejecución . Para los tributos
y sus accesorios determinados por administraciones tribu tarias extranjeras, c uya recau-
dación sea solicitada a la República Bolivariana de Venezuela de conformidad con los
respectivos tr atados internacionales, e ste Cód igo se aplicará en lo referente a las nor-
mas sobre cobro ejecutivo. Parágrafo Único. Los procedimientos am istosos previstos
en los tratados para evitar la doble tributación son optativos, y podrán ser solicitados
por el interesado co n independencia de los recursos administrativos y judiciales previs-
tos en este Código.”
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