Los sujetos en el derecho administrativo
| Autor | Guido Zanobini |
| Cargo del Autor | Profesor Ordinario Universidad de Roma «La Sapienza» (Italia) |
| Páginas | 101-137 |
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CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. PARTE GENERAL
CAPÍTULO III
LOS SUJETOS EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO
§ 1. LAS PERSONAS JURÍDICAS PÚBLICAS
1. La persona lidad jurídica en general
El primero y más inmediato efecto de la acción organizadora del derecho es la
determinación, en el ordenamiento jurídico, de los sujetos a quienes se dirigen sus
normas y a los cua les regula como posibles titulares de derechos y deberes. En el
campo del d erecho administrativo tales sujetos son, por una parte la administración
pública o sea el Estado y sus entes auxiliares; por el otro los administrados, com-
prendidos sin disti nción ciudadanos y súbditos. El primer grupo con stituye los
sujetos activos de la potestad a dministrativa; el segundo los sujetos pasivos de la
misma. Los sujetos activos integran toda s las categorías de personas jurídicas; los
sujetos pasivos, comprendidos también no pocas personas jurídicas, son en su gran
mayoría personas físicas. Por esa razón el tema de la personalidad jurídica asume,
en nuestro campo, una impor tancia particular. Por esto, no está fuera de lugar
recordar los conceptos fundamentales que se le relacionan.
Como es sabido, la persona jurídica resulta de un conjunto de elementos per-
sonales y materiales, unificados para un fin común y organizados oportunamente
en orden a él, a los que el derecho, mediante el reconocimiento, atribuye cualidad
de sujeto jurídico. Acerca de la naturaleza de la persona jurídica, han existido dos
tendencias princip ales en la do ctrina. La que considera la personalidad juríd ica
como una ficción, una creación del derecho y la que la juzga una realidad que el
derecho no pued e crear, sino solo reconocer o no 1. Sin entrar en la cuestión, que
trascendería nuestr os fi nes, afirmamos que considerar a los entes morales como
ficción jurídica equivale a desconocer la realida d del fenómeno asociativo y de las
diferentes organizaciones sociales. El derecho no es, en todas sus ma nifestaciones,
sino la r ecepción de los datos de la realidad en un ordenamiento. La persona jurídi-
ca presupone una realidad social, análoga a la realidad natural constituida por la
persona física. El derecho, atribuyendo personalidad a una y otra, los transforma en
otros elementos de la realidad jurídica. Esto, empero, no equivale a considerar la
1Respecto a las diversas teorías sobre la naturaleza de la personalidad jurídica, v. FERRARA ,
Teoria delle persone giuridiche, 2.ª ed., Torino, 1923. ps. 131 a 336; id., Le persone giuridiche , en
Tratatto d i diritto civile, dirigido por F. VASSALLI, Torino, 1938, p. 15 a 40; SALEILLES ,De la
personnalité morale, París, 1922; MICHOUD,Théorie de la personnal ité morale, 3.ª ed., París, 1932.
WOLFF,Juristiche Person und Staatsperson, Berlín, 1933.
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intervención del derecho como meramente declarativa. Su función es si empre cons-
titutiva, porq ue la personalidad es un atributo que solo el d erecho puede conferir.
Los elementos sustanciales de la persona jurídica son: 1) colectividad de perso-
nas; 2) un fin común a conseguir ; 3) una cantidad de medios materiales des tinados
a la consecución de ese fin; 4) el reconocimiento jurídico.
Teniendo en cuenta las relacion es que pue den v incular el elemento de las
personas con el de los medios, las personas jurídicas s e distinguen en dos gra ndes
categorías, las corporaciones y las fundaciones.
a) La corporación resulta formada por una pluralidad de personas físicas de-
terminadas, que aplicando los medios señalados, cooperan activamente para la con-
secución del fin del ente.
b) La fundación, en cambio, es una masa de bienes destinada a la consecución
de fines propios de una pluralida d in determinada de personas. La colecti vidad
asume en ella una posición puram ente pasiva, en cuanto se limita a recibir los
beneficios que resultan de la utilización del patrimonio de que se trata.
Una parte de las doctrinas, al clasificar las person as j urídicas, sustituye la
palabra fundación por institución. Según algunos, esta expresión sería sinónima de
fundación. Según otros, por institución se entendería, en cambio, cualquier persona
jurídica en la cual las personas físicas están excluidas de formar la voluntad del ente,
y, por consiguiente, esta voluntad deriva de sujetos extraños, como el fundador o
bien la autoridad pública2. De tal manera, serían instituciones, además de todas las
fundaciones, también las asociaciones, cuyos ordenamientos no se determinan por
la libre voluntad de los componentes, sino por otra voluntad externa. Así enten di-
da, la distinción entre corporaciones e instituciones no se basa, como la que media
entre corporaciones y fundaciones, en la diferente estructura de la persona jurídica,
sino en el distinto modo de formación de s u voluntad.
2. La personalidad jurídica del Estado
La administración pública en sentido subjetivo está constituida, como hemos
dicho, por un conjunto de personas jurídicas. En lo que se refiere a la más importan-
te de ellas, es decir, al Estado, la personalidad no pertenece solamente a aquella
parte de su estructura que constituye el poder ejecutivo, la administración pública,
sino al Estado en su conjunto, en toda s u organización y en todas sus funciones . En
el derecho moderno, más que un or denamiento jurídico, el Estado es una persona
jurídica, un sujeto en el ordenamiento mismo y con respecto a sus componentes y
aun a los extraños que con él se relacionen. Esa person alidad no es atributo natural
y necesario del Estado 3. La historia demuestra que muchos Estados no fueron con-
siderados por los ordenamientos respectivos como personas. Así el Estado patrimo-
nial, en el cual el titular de la soberanía y de todo poder p úblico era la persona
física del príncipe, ejercía todas las fun ciones como su derecho personal, que podía
trasmitir a otros sujetos o hacer ejercer en su represen tación. Señala progreso el
Estado de policía, en el cual el príncipe no gobierna más en nombre propio, sino en
nombre del Estado, aunque este no es concebido como el conjunto de todo ordena-
2Cfr. la doctrina expuesta por FERRARA,Teoria, cit. , ps. 710 y ss.
3Sobre la relatividad histórica de la personal idad del Estado y demás problemas conexos al
tema, ROMANO,Dir. cost, gen., 2.ª ed. cit., ps. 59 y ss.
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miento , s ino como la inst itución misma d e la corona o del gob ierno. Con los
ordenamientos modernos, la idea de la personalidad del Estado se extiende hasta
abarcar todos los elementos que en él se hallan organizad os: el terr itorio, la pobla-
ción y las in stituciones destinadas a la consecución de los fine s sociales para los
cuales se constituye el Estado. Estas instituciones carecen de personalidad, precisa-
mente porque se presentan como pa rtes de un a institución más compleja. Los fun-
cionario s n o a ctúan en interés de esas insti tuciones, sino en interé s d e to do el
ordenamiento. Pese a todo, aun entre los Estados contemporáneos, algunos carecen
de personalidad, atribuyéndosel a a instituci ones in dividuales como la cor ona, el
gabinete, las cámaras. Tal, por ejemplo, es el sistema del Estado inglés.
La concepción de la persona j urídica del Estado, como unidad resultante de
todos los elementos que la componen, si bien domina en la doctrina moderna, no
se acepta por todos los autores. Algunos la consider an como una abstracción pura-
mente jurídica y buscan sustituirla por una construcción que corresponda más a la
realidad social. La mayor parte de estos autores niega directamente la personali-
dad, no reconociendo en el Estado más que un conjunto de relaciones de supremacía
y subordinación, que tiene por sujetos activos las personas jurídicas investidas de
poderes público s. Solo esas personas constituir ían, en realidad, lo que con una
abstracción se acostumbra llamar Estado4.
La cuestión no puede resolverse abstractamente, sino únicamente en base a
cada ordenamiento positivo. Una comparación entre los principios propios del Es-
tado antiguo y aquellos totalmente diferentes en que se inspiran la mayor parte de
los Estados contemporáneos, vale para n egar toda consistencia a las doctrinas que,
rechazando la personalidad del Es tado, la sustituyen por las personas físicas de sus
gobernantes5. En lo que concierne a nuestro derecho, es importante la circunstancia
de que el art. 11 del C. Civil de 1942, como antes lo hiciera el art. 2 del Códig o de
1865, no incluya a l Estado en la enumera ción de las principales person as jurídicas.
Empero, no faltan disposiciones de las que resulta indudablemente la personalidad
del Estado. Ya en el antiguo Estatuto, varios artículos cons ideraban al Estado como
Código civil co nsidera al Estado como prop ietario de bienes, tanto dem aniales
como patrimoniales (arts. 882-830) y el antiguo Cód. de Comercio, por un principio
que no puede considerarse derogado, lo consid eraba como sujeto capaz de cumplir
actos de comercio (a rt. 7). Los ejemplos podrían multiplicarse, examinando las nu-
merosas leyes relativas a emplea dos del Estado, a juicios y abogacía del Estado, a
materia tri butaria, contabi lidad, y a todos los servi cios públicos, en los que el
Estado apar ece siempre como sujeto de derechos y de relacione s jurídicas.
4Esta teoría se sostuvo, en la doctrina alemana, por SEYDEL,Grundzüge einer allg. Staatslehre,
Berlín, 1873, p. 6 (trad. it. en Bib lioteca d i scienze politich e ed amministrative, v ol. VIII , p.
1153); LINGG,Empirische Untersuchungen zur all g. Staatslehre, Viena, 189 0, p. 102, y B ORNHAK,
Allg. Staatsle hre, Berlín, 1896, p. 13; en la do ctrina francesa por DUG UIT,Traité de droit
constitutionnel, cit., vol. I, ps. 464 y ss., y en la italiana por PRESUTTI,Istituzioni, vol. I, p. 506.
5MICHOUD,La personnalité et les droits subjectifs de l’Etat dans la théorie française contemporaine, en
Festchrift für O. Gierke, Viena, 1911; id., Th éorie, ci t. vol. I, p. 48. En la doctrina italiana ,
FORTI, I, p. 17 3. Debe recordarse aparte la opinión que reduciría la personalid ad del Estado
a las instituciones formadas por el conjunto de sus órganos: DONATI,La personalità reale dello
Stato, en «Riv. intern. di filos. del dir.», 1922. En contra, MI CELI,La realtà della persona dello
Stato, en «Riv. intern. di filos. del dir.», 1922.
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