Los actos administrativos
| Autor | Guido Zanobini |
| Cargo del Autor | Profesor Ordinario Universidad de Roma «La Sapienza» (Italia) |
| Páginas | 197-263 |
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CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. PARTE GENERAL
CAPÍTULO VII
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
§ 1. NOCIÓN Y ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. No toda actividad de la administración se concreta en actos administrativos
El tema de los actos administrativos asume, en la teoría general, fundamental
importancia1. En sentido lato, por acto administrativo puede entenderse cualquier
desenvolvimiento de actividad por pa rte de una administración pública 2. Pero, como
hemos dicho en el capítulo pre cedente, la doctrina refier e co ncordantemente la
denominación solo a una parte de los actos de esta especie: a los productores de
efectos públicos. Acto administrativo equivale por lo tanto, a acto jurídico de la
administración pública. No son, en consecuencia, actos admin istrativos los com-
prendidos en las siguientes formas de actividad:
a) en las actividades meramente de hecho y j urídicamente irrelevantes, como
las audiencias de los min istros y de otras autoridades, las manifestaciones con las
que las autoridades anuncian al público importantes sucesos o exhortan a observar
una conducta determinada fr ente a si tuaciones particulares;
b) en las actividades materiales, técnicas e intelectuales, con las que se desen-
vuelven los servicios públicos, como los de comunicación y de tran sporte, de asis-
tencia sanitaria, de instrucción y similares;
1El tema ha sido ampliamente desarroll ado por los trata dos generales: CAMMEO, vol. III, ps.
1211-1328; ROMANO, ps. 222-244; FORTI, vol. II, ps. 45-180; VITTA, vol. I, 3.ª ed., ps. 28 0-459
PRESUTTI, vol. I, p s. 148-198; DE VALLES,Elem enti, ps. 179-270. También es tra tado en las
obras dedica das a la justi cia a dministrat iva, BORSI ,La giu stizia amminist rativa, 7.ª ed.,
Padova, 1941, ps. 13-46; GUICCIARDI,La giustizia amministrativa, 2.ª ed., Padova, 1943, ps. 7-
30. También ha originado diversos trabajos sobre el parti cular: RAGGI,L’atto amministrativo
e la s ua re vocabili tà. Città di Castel lo, 1904; id., L’ atto amministr ativo, en «Riv. di dir.
pubbl.», IX, 191 7; TRENTIN,L’atto amministrativo, Roma, 1915; DE VALLES,La validità degli a tti
amministrativi, Roma, 1916 ; RANELLETTI,Teoria degli atti amministrativi speciali, 7.ª ed., Mila no
1945; RAGGI,Atti amministrativi, giustizia amministrativa, Genova, 1950. E n la doctrina de
otros pa íses: DUGUIT,L’acte administratif et l’ acte jurisdictionnel, en «Rev. d e droit public»,
1906, p. 418; DORMANN,System der rechsgeschäjtlichen Staatsakte, Berlín 1910; W. JELLINEK, en
«Zeitischr. des öff. Rechts», III, 1918; COESTER,Die Rechtskraft der Staatsakte, Tubinga 1927;
FERNÁNDEZ DE VELASCO,El acto administrativo, Madrid, 19 29.
2Con este signif icado am plio, la expresión es usada por algunos textos legislativos y ha
sido adopta da también por algunos autores. Cfr. DE VALLES,La validità, p. 44 y ss.; FORTI,
vol. II , p. 55.
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c) en la s actividades materiales, con las que se da ejecución a disposiciones
precedentes. Si de estas derivan a veces efectos jurídicos, tales efectos deben remon-
tarse a las d isposiciones que tratan de ejecutar.
En términos generales, se puede decir que no son actos administrativ os los
que se mantienen en la esfera jurídica de la administración, sin ocasionar a esta
esfera, ni a la de los particulares, ninguna modificación. En algunas circunstancias,
los mismos actos, sean de mero hecho o bien técnicos o ejecutivos, pueden dar
origen a relaci ones jurídicas entre la admini stración y los particulares , cua ndo,
excediendo la esfera jurídica de la primera, le irroga n res ponsabilidad. En tales
casos, empero, los citados actos forman parte de los hechos jur ídicos no como actos
administrativos, sino como actos ilícitos de la administración pública.
2. Definición del acto administrativo
Si es cierto que no todo acto de la administración pública es un acto adminis-
trativo, empero no parece exacto, sin embargo, reducir la noción de este a la única
figura de la declaración de voluntad de la autoridad administrativa. Esa definición
es muy vaga, como se ve por la siguiente fórmula, adoptada por muchos autores:
«El acto administrativo es una declaración de voluntad de la administración públi-
ca, dirigida a conseguir efectos prácticos reconocidos y protegidos por el derecho»3.
Es sabido, en cambio, que junto a los actos administrativos que se concretan en una
declaración de voluntad (como las autorizaciones, las órdenes, las prohibiciones),
hay otros que no contienen sino certificaciones, apreciacion es, juicios. Por esta va-
riedad de contenido, que es propia de los actos administrativos, algunos aut ores
prefieren no precisa rlo e n abso luto, limitándose a definir el acto administrativ o
como «cualquier pronunciamiento o declaración especial de un sujeto de la admi-
nistración pública en el ejercicio de una potestad administrativa»4. Otros sostienen,
en cambio, que no se puede indicar este conteni do en forma taxativa y completa,
sino de modo ejemplificativo. Acto administrativo sería «una declara ción concreta
de voluntad, de opinión, de juicio, de ciencia, del Estado o de otro sujeto del dere-
cho público administrativo»5.
Nosotros, aceptando sustancialmente esta última definición, creemos oportu-
na a lguna modificación. Es sabido que las funciones del espíritu son todas reduci-
bles a las dos fundamentales de la voluntad y del conocimiento6. La voluntad puede
traducirse en actos que hacen más o menos pr obable y cierta la realización (deman-
da, pr oposición, invitación, orden); todos estos actos, aunque distintos en sus efec-
tos prácticos, no son más que manifestaciones de la única función volitiva. Por otra
parte, el conocimiento asume figuras diversas, según que sea simple o complejo, es
decir que resulta d e un solo acto psíquico o de una serie de actos liga dos entre sí, de
manera de constituir uno o más silogismos. Para los fines del derecho, es útil usar
dos palabras distin tas para indicar las dos principales formas de la volun tad y
respectivamente, las dos principales formas del conocimiento: reservar la palabra
«voluntad» para los actos, con los cuales esta alcanza con certeza su fin; y hablar de
3Así, sal vo diferencias formales, MAYER,Verwaltungsrecht, vol. I, p. 33; H AURIOU,Precis, p .
373; DE VALLE S,La validità, ps. 11-4 4; id., Elementi, p. 180.
4ROMANO,Principi, p. 51; id ., Corso, p. 224.
5RANELLETTI,Teoria degli atti amm. speciali, p. 3.
6Conformes: CARNELUTTI,Sistema, vol . II, p. 10 0 y ss. y con reservas, BETTI,Teoria generale del
negozio giuridico, Torino, 1943 , p. 15.
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«deseo» para los ac tos r especto a los cuales el alcance es solamen te h ipotético.
Análogamente es útil reservar la palabra «conocimiento» para los casos de conoci-
miento simple, sustituyendo la palabra «juicio» para los de conocimiento complejo.
Aceptado esto, puede adoptarse la siguiente definición del acto administrativo:
«Cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento, juicio, cumplida por un sujeto
de la administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa». Las distintas
partes de esta definición se prestan a algún comentario. Prescindiendo de lo que atañe al
contenido, del cual ya hemos hablado, son destacables los siguientes puntos:
a) La necesidad que el acto administrativo se concrete en una «declaración»
impide que di cho acto pueda concretarse en una de aquellas actividades puramente
técnicas o materiales, de las que antes hemos hablado, excluyéndolas de la catego-
ría. Como verem os, un acto material puede a veces substi tuir una declaración.
También en esa hipótesis, empero, la declaración no falta, sino que as ume la forma
particular de la declaración tácita.
b) La declaración debe ser propia de un «sujeto de la administración pública».
Esto excluye de la categoría de los actos administrativos, de los que nos ocupamos,
a los que son tales solo objetivamente, en cuanto derivan de órga nos legislativos o
judiciales (los actos relativos al nombramiento y a la carrera del personal de las dos
cámaras, los actos de jurisdicción voluntaria, etc.). Estos actos admi nistrativos no
interesan al derecho administrativo.
c) Dicho sujeto debe cumplir la declar ación «en el ejercicio de una potestad
administrativa». Esto implica varias consecuencias. En primer lugar, el acto debe
ser productor de efectos jurídicos, porque ese es el efecto propio del ejercicio de
toda potestad. En segundo lugar, queda excluido que el acto sea expresión de la
capacidad de derecho privado de los entes públicos. Las potestades administrativas
son todas potestades públicas, cuyo ejercicio constituye siempre una función públi-
ca y da lugar exclusivamente a actos de derecho público. La misma exigencia vale,
en fin, par a excluir de los actos administrativos a los que pueden ser cumplidos por
los órganos de la administración pública en el ejercicio de una función legislativa o
jurisdiccional. Quien, por tanto, excluidos los actos emitidos por el poder ejecutivo
con eficacia de ley (decretos-leyes y decretos legislativos), o de sentencias (decisio-
nes de las jurisdicciones administrativas), así como los actos que, aun teniendo la
eficacia formal de los actos administra tivos, responden sustancialmente a la función
legislativa, o sea los reglamentos. Algunos autores consideran a estos últimos como
actos administrativos generales y los incluyen, por lo tanto entre los actos adminis-
trativos7; nosotros creemos, en cambio, que escapan de esta categoría poique no
representan el ejercicio de una potestad administrativa sino de una potestad legis-
lativa, y que se refiere a los propios órga nos administrativos.
3. Elementos del acto administrativo: el sujeto y el objeto
Para aclarar l a estructura del acto administrativo, creemos conveniente utili-
zar el mismo método empleado con provecho por los jusprivatistas en el análisis
7RANELLETTI,Teoria, cit., p. 2, considera a los reglamentos como actos administrativos gene-
rales. En el sentido del texto, FORTI, vol. II, p. 56; ROMANO,Corso, p. 224. Este último, con la
misma definici ón del acto administrative, donde trata el término «especial», excluye que
puedan ser actos de esta especie lo s reglamentos y en general las normas jurídicas emana-
das del poder ejecutivo.
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