El derecho administrativo
| Autor | Guido Zanobini |
| Cargo del Autor | Profesor Ordinario Universidad de Roma «La Sapienza» (Italia) |
| Páginas | 17-58 |
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CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. PARTE GENERAL
CAPÍTULO I
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
§ 1. EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. Noción y caracteres distintivos del Estado
La definición del derecho administrativo requiere previamente algunos con-
ceptos generales acerca del Estado y sus diversos aspectos que, si bien se los puede
estimar conocidos en virtud de otras disciplinas, sin embargo es oportuno recordar-
los brevemente antes de in iciar el estudio de nuestra materia1.
El Esta do, en cuanto o bjeto de cono cimiento j urídico, de be consider arse
solamen te como sociedad ordenada y or ganizada en el derecho; como ta l, repre -
senta la más co mpleja y per fecta expresión del universal princi pio de la solida-
ridad y de la tendenc ia asociat iva entre lo s hombres. Cu alquier fi n humano,
salvo ex cepciones i nsignific antes, se alc anza media nte uniones y a sociacion es
que, por un a parte, permiten el concurso de fue rzas y la d istribución de c ompe-
tenci as según la s difere ntes apti tudes y, po r la otra, s irven par a elimina r la
lucha entre los individuo s y hacer posible la defensa común contra toda fuerza
externa qu e p ueda oponerse. Cad a c uerpo social debe esta r ordenado intern a-
mente, mediante la d istribución de lo s podere s, de las co mpetencias, situacio nes
y debere s, que le perm iten, a él y a sus pa rtes idóne as y proporc ionadas, la
obten ción de los fines par a los cuale s se const ituyó. Dic ho orden i nterno se
ident ifica con l a idea mism a del derec ho; por es to toda soci edad, en c uanto
ordena da y organiz ada, p uede es timarse un «o rdenamiento juríd ico»2. La parti-
cular perfección que debe rec onocerse al Esta do entre esos ordenamie ntos resu l-
ta ya de la can tidad d e los fines que prov ee, ya de l a comple jidad de su organi-
1Para el desarrollo de dichos conceptos, cfr. las obras de derecho público general: ROMANO,
Principi di d ir. costituzio nale generale, 2.ª ed., Milano, 1946, ps. 45 a 1 98; id., Corso di dir.
costituzionale, 7.ª ed., Padova, 1943, ps. 1 a 208; RANELLETTI,Istituzioni di dir. pubblico, 9. ª ed.,
Padova, 1942, ps. 1 a 212; GROPPALI,Dottrina dello Stato, 7.ª ed., Mi lano, 1 945. En tre las
obras menos recientes: RANELLETTI,Principi di dir. amministrativo, Napoli, 1912, ps. 3 a 408;
DUGUIT,Traité de droit c onstitutionnel, 2.ª ed., vols . I y II, París, 1921; JELLINEK ,Algemeine
Staatslehre, 4.ª ed., Berlín, 1914;K ELSEN,Allgemeine Staatslehre, Berlín, 1925;BIGNE DE VILLENEUVE,
Traité général de l’ État, París, 1929. De la obra de JELLINEK V. también la trad. ital.: La dottrina
generale del diritto dello Stato, a cargo de M. PETROZZIELLO, con introducció n de V. E. Orlando,
Milano, 1949.
2Sobre el concepto del ordenamiento jurídico como organización social, o institución, véase
en especial ROMANO,Dir. cost. gen., 2. ª ed., ps. 55 y ss.; y más ampliamente la monografía
L’ordinamento giuridico, 2.ª ed., Firenze, 1946, ps. 21 y ss.
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GUIDO ZANOBINI
zación , ya de la fuerza intrínseca con l a cual esta s e afirma , conser va y actúa. E l
Estado, no ob stante el poder de sus medios, l a vasted ad de su esfera de acc ión y
su ind efinida c apacidad expansiva, no fue en época alguna la única or ganización
destina da a satisf acer la s nec esidades humanas: una cantidad de estas, variabl e
según los tiemp os y la s diversa s tendenc ias políti cas, fuer on tomadas a su cargo,
poco a poco, por otras as ociaciones, alguna s subordi nadas a l Estado , otras inde-
pendien tes de este y meramente lícitas , otras a menudo contrari as y opuesta s a
sus p rogramas y a sus leyes. A causa de esa multiplicid ad de formas as ociativas,
deben buscarse los car acteres q ue son exclusivame nte del Estado y que, a la ve z,
sirven para explica r la posició n úni ca que ha asumido frente a toda la re alidad
social resta nte. Estos caracteres disti ntivos son la territo rialidad del vínculo aso-
ciativo y la originalidad del o rdenamiento jurídi co.
a) Todas las sociedades pueden distinguirse en dos grandes categorías, según
se constituyan para fines taxativos y determinados, o bien para un número de fin es
indeterminado y capa z de expansión indefinida. Esta diferencia de los fines se refle-
ja en la misma composición de las asociaciones. Las de fines determinados están
formadas solamente por las personas que se proponen tales fines (así sucede en los
partidos políticos, en las socieda des comerciales, en las asociaciones profesionales,
etc.); las otras están formadas por personas que encuentran la causa de su unión en
otras condiciones, distintas del fin. Tales condiciones pueden consistir en pertenecer
a cierto grupo fam iliar o gentilicio o bien a una pobla ción entera residen te e n
determinado territorio. En el primer caso, el vínculo asociativo está constituido por
la des cendencia común de un tronco principal único; en el segundo, por la común
residenc ia en e l mismo territorio, en cuant o e sta determina la pertenen cia a la
población que constituye la sociedad. De ahí el concepto de que la sociedad territo-
rial es la formada con base demográ fica y destinada a la atención de un númer o
indeterminado de intereses. Tal estructura de la sociedad influye, a su vez, en la
extensión de sus poderes de organización y de imperio. Estos son ej ercidos no solo
respecto de los compon entes, como en toda asociación, sino también respecto de
todos aquellos que, aun temporariamente, se hallan en el territorio donde la asocia-
ción tiene su asiento.
b) El ordenamiento de cualquier asociación es originario si su formación y
sucesivas trasformaciones son independientes de toda otr a organ ización, de toda
potestad o voluntad exteriores, y es derivado cuando aquéllas, en cambio, basan su
validez y eficacia en una potestad o voluntad distintas de las de los componentes de
la asociación o de quienes, entre estos, están investidos de poder por la asociación
misma. Esta originalidad del ordenamiento, que presupone un poder de la asociación
no limitado sino en su misma constitución, se identifica con el concepto de soberanía.
El Estado es un ordenamiento originario y soberano en el sentido expresado.
Los dos caracteres de territorialidad y originalidad del ordenamiento pueden
encontrarse separad amente en organismos sociales distintos del Estado, pero su
unión solo es posible cuando se trata de este último. Los municipios, las provincias,
las colonias, están formadas por poblaciones residentes en un territorio; son, por lo
tanto, entes t erritoriales. Su ord enamiento, empero , no e s o riginario porqu e e s
impuesto o por lo menos reconocido y convalidado por el Estado del cual forman
parte o dependen. Como ejemp los de o rdenamientos origina rios, en cambio, se
citan la comunidad internacional, la Iglesia católica, otras asociaciones religiosas y
algunas asociaciones de hecho, indiferentes o contrarias al ordenamiento del Esta-
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CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. PARTE GENERAL
do. Pero todas estas sociedades, si pueden llamarse ordenamientos originarios por-
que no basan en e l Estado e l conteni do y la val idez de su d erecho , no son
ordenamientos territoriales. Solo el Estado, por lo tanto, reúne el doble carácter de
la territorialidad y de la or iginalidad. Este d oble carácter confiere al Estado una
situación preeminente res pecto de todas las demás asociaciones, las que aparecen
ya por completo comprendidas jurídicamente en él, como l os entes públicos y las
personas jurídicas priva das, ya por lo menos materialmente comprendidas den tro
de su territorio o en el territorio de varios Estados, como la comunidad internacio-
nal, las asociaciones religiosas, las socieda des.
2. Elementos del Estado
Como todo organismo, el Estado consta de numerosos elementos, tres de los
cuales son fundamentales y resumen en sí a los demás, al punto que la doctrina
tradicional los califica como los elementos constitutivos del Estado. Son: el pueblo,
el territorio y el gobierno.
a) El pueblo es el con junto de personas que componen el Estado, o dicho de
otra manera, el conjunto de sus ciudada nos: como tal, se distingue de la población,
entidad puramente demográfica, que comprende a todos, ciudadanos y extranjeros,
que residen en el territor io del Estado. Por el contrario, el pueblo, como elemento
jurídico, no se limita a los ciudadanos que viven en un momento determinado, sino
que comprende tambi én la s g eneraciones pasadas, cu yo pe nsamiento y obra se
entrelazan y confund en con el pensamiento y obra de l as generaciones presentes;
desde cierto punto de vista, comprende también las generaciones futuras porque el
Estado, al perseguir sus fines, debe p reocuparse también de estas últimas, como
partes vivas de su pueblo y de sí mismo.
b) El territorio es el espacio de la superficie terrestre donde el pueblo, y por lo
tanto el Estado, reside y desarrolla su principal actividad. No es solo un límite de la
esfera de acción del Estado, como a veces se lo ha definido, ni tampoco un producto
del mundo exterior en el cual el Estado eje rce un derecho real: el territorio es un
elemento constitutivo del Estado, parte de su consistencia orgánica. Esto lo demues-
tra la considerac ión de que ningún Estado puede existir si n te rritorio y que la
conquista o pérdida de sus partes importan ampliación o restricció n d el mism o
Estado, afectan al Estad o en lo que es, no en lo que tiene3.
c) El gobierno es el conjunto de instituciones en que se organizan las personas
que ejercen el poder de imperio del Estado, o sea su soberanía. Tales instituciones
son propias de todo ordenamiento, en cuanto es necesario en toda sociedad un
grupo de personas delegadas para for mar su voluntad y desarrollar la actividad
necesaria a la consecución de sus fines. Como efecto de la soberanía que caracteriza
su ordenamiento jurídico, el gobierno del Estado asume una posición de preemi-
nencia especial , que lleva consigo el poder de imponer su propia voluntad a todos
aquellos, individuos o grupos sociales, que viven y actúan dentro del territorio y
de la esfera de acción del Esta do.
3Acerca de las diversas teorías sobre la posición jurídica del territorio, ver ampliamente y
con abundante bibliografía: D. DONATI,Stato e territorio, Roma, 1924; HAMEL,Das Wesen des
Staatsgebiets, Berlín, 1933.
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