Privilegio de la decisión ejecutoria y proceso contencioso
| Autor | José Ramón Parada Vásquez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) (España) |
| Páginas | 91-131 |
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PRIMERA PARTE
Administración y jurisdicción civil
1.
Privilegio de la decisión ejecutoria y
Proceso contencioso*
Pero, aun prescindiendo de esto, aun poniéndonos en el caso de que todas las de-
cisiones de la Administración pudiesen ejecutarse sin perjuicio de tercero, con tal
que a éste se le permita, reclamar ante los Tribunales, ¿no sería una cosa ridícula,
monstruosa, que choca con el sentido común, el decir que la Administración, di-
rigiéndose al individuo, había de contestar a su reclamación y decirle: “Espera; yo
sigo mi camino, porque creo que ese acto es útil al bien común; yo no lo entiendo
muy bien, a la verdad, no estoy perfectamente convencida, pero ahí está un Tri-
bunal que decidirá quién de los dos tiene justicié’? Para mí, esta es la idea más
absurda que puede presentarse de la Administración de un país; esta idea
la degradaría a los ojos de los administrados, dándole a entender que la
Administración no conocía sus intereses ni los derechos de la sociedad.
(J. PosAdA heRReRA, Lecciones de Administración, 1843).
SUMARIO: I. Introducción. II. Inexistencia del privilegio de decisión ejecutoria
en la Administración activa como premisa del sistema contencioso-administrativo
originario-. a) La función judicial como poder o facultad de resolver y deci-
dir controversias en forma ejecutoria, b) La función judicial como subespe-
cie de la función ejecutiva. c) El doble alcance de principio dé división de
Poderes. Negación de competencia de los Tribunales civiles y penales sobre
las controversias en que es parte la Administración Pública a los funciona-
rios y división de la Administración Pública en activa y contenciosa, d) La
división de la Administración Pública en activa y contenciosa comportaba
una incapacidad de la Administración activa para decidir ejecutoriamen-
te controversias jurídicas, ni siquiera con carácter previo, e) Concepto y
estructura formal de lo contencioso-administrativo. f) El procedimiento
contencioso-administrativo como proceso de primer grado o instancia sin
carácter revisor. III. La teoría de los Jueces administrativos de excepción como,
* Publicado en Revista de Administración Pública, Nº 55. Madrid, enero-abril 1968. pp. 65-112.
José Ramón PaRada Vázquez
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origen del privilegio de decisión ejecutoria y de la conversión del proceso contencio-
so en proceso de apelación o revisor. IV. El desarrollo de la teoría de los Jueces ad-
ministrativos de excepción en la legislación y jurisprudencia administrativa poste-
rior a 1843. La generalización del privilegio de decisión ejecutoria: a) Anulación
o revocación de actos declarativos dé derechos, b) Ejercicio por vía con-
tenciosa de las facultades de tutela de la Administración Central sobre las
Corporaciones Locales, c) El origen de los poderes decisorio-ejecutorios en
materia de contratos, d) La potestad decisorio-ejecutoria en materia penal
o sancionatoria. e) Ampliación por la legislación administrativa especial
de los supuestos en que las autoridades administrativas obran como Jueces
de excepción. La distinción entre lo gubernativo y lo contencioso-adminis-
trativo. V. Las causas de la generalización de la facultad decisorio ejecutoria de la
Administración activa y justicaciones doctrinales del abandono de la doctrina de
los Jueces administrativos de excepción o del Ministro-Juez. VI. El -proceso con-
tencioso como proceso de apelación o revisor de actos administrativos ejecutorios
en la Ley Santamaría de Paredes. Origen del procedimiento administrativo. VII.
Las excepciones actuales al privilegio de la decisión ejecutoria como supervivencias
del proceso contencioso originario. El proceso de lesividad. VIII. Las líneas de pro-
greso del proceso contencioso.
I
En contraste con el proceso civil, el proceso contencioso-administrativo ofrece
como característica más saliente el que la cuestión litigiosa llega al Tribunal decidi-
da ejecutoriamente por la Administración, que actúa en la fase procesal con pode-
res incluso superiores a los de un órgano judicial civil de primer grado o instancia.
Salvo detalles menores, el sistema suele presentarse por unos y otros, implícita o
explícitamente, como el más racional y posible para la justicia administrativa. Tal es
el peso de las ideas adquiridas y la forma actual de concebir el Derecho público y la
acción del Estado, que propugna, aunque sólo fuera de lege ferenda, la reducción del
privilegio de decisión ejecutoria de la Administración pública, y del carácter revisor
de la Jurisdicción contencioso-administrativa, o insinuar la posibilidad de un proce-
so contencioso entre simples particulares, se aparecería como opiniones arriesgadas
para la mentalidad media y, sin duda, además, serían motivo para una acusación de
heterodoxia.
Sin embargo, todas esas posibilidades, que ahora se aparecerían como heréti-
cas, prima facie, constituyen los elementos teóricos denitorios del sistema procesal
administrativo que se instaura en nuestra patria por la legislación de 1845, copiada
más o menos, aunque algo más que algo menos, del sistema francés. Se trata de un
procesocontencioso alservicio directode laresolución decuestiones conictivasy
no de la apelación o revisión de actos administrativos ejecutorios. Los órganos de la
Administración activa carecían del privilegio de decisión ejecutoria sobre situaciones
conictivas,supuestoésteenqueúnicamentetalprivilegiotienejurídicamenteinterés
y relevancia. El proceso contencioso originario responde al modelo del proceso civil
La administración y Los jueces
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declarativo de primera instancia. Por ello no hay plazos de interposición del recurso,
ni se impugna un acto previo, ni hay recursos o agotamientos de la vía gubernativa, ni
la administración se instala siempre en la confortable posición procesal de demanda-
da. Cabe, por último, un proceso contencioso entre simples particulares.1
Recordar todo esto puede ser útil para completar algunas investigaciones
recientes sobre el origen de nuestro sistema contencioso que reducen toda su rica
problemática a las relaciones competenciales entre la jurisdicción civil y la adminis-
trativa, o que presentan como cuestión básica y prácticamente única de ésta el de la
alternativa organizatoria entre el sistema de justicia retenida frente al de la justicia
delegada.2 Pero, sobre todo, recordar el sistema originario, a nivel de sus técnicas
procedimentales, puede servir para entrever o imaginar las líneas de progreso de
nuestro actual sistema de Justicia administrativa, sistema cuya premisa esencial es
que el oponente de la Administración ha de llegar al proceso en la posición de venci-
do en la primera instancia; vencido y ejecutariado, pues a diferencia de la apelación
civil, la interposición del recurso contencioso no suspende la ejecución del acto ad-
ministrativo recurrido.
Ni que decir tiene que este sistema que otorga a la Administración, a través del
privilegio de la decisión ejecutoria y del requisito de la decisión previa un poder judi-
cial superior al de un Juez civil de primer grado o instancia, y además sobre cuestiones
litigiosasenqueespartelapropiaAdministración,protegemuycómodayecazmen-
te la actividad del Estado, la legal y la ilegal, la justa y la injusta. Pero no es solamente
el interés y la protección de una parte lo que puede prevalecer como criterio central
de un sistema judicial; al menos la preferencia y el privilegio no tienen por qué jugar
general e indiscriminadamente en todos los supuestos. El proceso contencioso ni tiene
por qué ser, como es prácticamente ahora, un proceso de apelación, ni tampoco tiene
por qué volver a ser un proceso de primera instancia para las controversias de Derecho
administrativo, como fue teórica y legalmente concebido en sus orígenes.
Pero de esto se trata aquí precisamente: de mostrar la faz primera del proceso
contencioso y su evolución posterior. Ello lo haremos en torno al recuerdo de la vieja y
olvidada teoría de los Jueces administrativos de excepción, doctrina, sin embargo, capital
para la comprensión del sistema general contencioso-administrativo y del privilegio
de decisión ejecutoria. De paso podremos comprobar, una vez más, que la historia
constituye una parte integrante del análisis teórico, al que condiciona y sirve de fun-
damento; siempre, claro está, que el dato histórico se maneje con rigor metodológico
y no, como desgraciadamente es tan frecuente, como puro antecedente, como preám-
bulo ornamental del libro o del tema, como detalle de elegante erudición en medio de
1 Como ya hizo notar García de Enterría en La conguración del recurso de lesividad, en el
núm. 15 de esta Revista, pp. 111 y sigs. Advertimos, no obstante, que del presenté tra-
bajo se desprenderá una opinión diferente a la de la tesis de este autor sobre el origen
del proceso de lesividad.
2 Así, entre otros, González Pérez, Derecho procesal administrativo, I, 2ª ed., páginas 452 y
sigs.; Martín-Retortillo, Lorenzo, Unidad de jurisdicción para la Administración Pública, en
el núm. 49 de esta Revista, pp. 143 a 189; Nieto, Alejandro, Los orígenes de lo Contencio-
so-Administrativo en España, en esta misma Revista, núm. 50, pp. 27 a 50.
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