Notas al Procedimiento Administrativo y la Doctrina Chilena
| Autor | Claudio Moraga Klenner |
| Cargo del Autor | Prof. Derecho Administrativo. Facultad de Derecho, U. de Chile |
| Páginas | 327-378 |
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NOTAS AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Y LA DOCTRINA CHILENA1
Dr. (©) Claudio Moraga Klenner
SUMARIO: I. Breve reseña histórica. 1. Definición. 2. Función del procedimiento
administrativo. 3. Causas de la ausencia de trabajos doctrinarios. II. Los sujetos
en el procedimiento administrativo. 4. La participación privada frente a la
Administración. 5. Sujeto activo y sujeto pasivo. III. Fases del procedimiento
administrativo. 6. ¿Procedimiento o tramitación? 7. Procedimiento administrativo
como título habilitante de emisión de una decisión orgánica administrativa. 8. Etapa
o fase de iniciación. 9. Etapa o fase de instrucción. 10. Etapa o fase de finalización.
11. Fase de control (toma de razón). 12. Comunicación del acto administrativo.
13. Vigencia del acto administrativo. 14. La ejecución del acto administrativo. IV. La
extinción de los actos administrativos. 15. La revocación. 16. La invalidación del
acto administrativo. 17. La revisión o impugnación del acto administrativo. 18. Los
efectos de la vía impugnaticia administrativa, según la LBPA.
I
BREVE RESEÑA HISTÓRICA
1. DEFINICIÓN
El procedimiento administrativo es la forma como los órganos que
integran la Administración del Estado ejercen sus funciones y deberes
1 Abreviaturas: CGR: Contraloría General de la República; CPC: Código de
Procedimiento Civil; CPE: Constitución Política del Estado de 1925; CPR: Consti-
tución Política de la República; D.CGR: Dictamen de CGR; D.O.: Diario Oficial;
EJC: Editorial Jurídica de Chile; LBPA: Ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedi-
mientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración
del Estado; LEA: Ley Nº 18.834, Estatuto Administrativo; LOCBGAE: Ley Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; LOCCGR: Ley
Orgánica Constitucional de CGR; RCOP: Reglamento de Contratos de Obras Pú-
blicas; RDJ: Revista de Derecho y Jurisprudencia; RDP: Revista de Derecho Público
de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.
DERECHO A DMINISTR ATIVO • 150 AÑO S DE DOCTRIN A
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legales y cumplen con su objeto. Para la LBPA, el procedimiento ad-
ministrativo es una sucesión de actos trámites vinculados entre sí, emanados
de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por
finalidad producir un acto administrativo terminal (art. 18). El legislador
describe al procedimiento administrativo centrándolo precisamente
en aquello que constituye su esencia: la articulación de la forma como
se exterioriza la voluntad orgánica administrativa, que es lo mismo
que decir la regulación del ejercicio del poder público-administrativo
encaminado a la dictación de un acto administrativo.2
A. Antecedentes
En Chile, el procedimiento administrativo es un tema poco estudiado
por los cultores del Derecho Público. El profesor Rolando Pantoja
Bauzá, en uno de sus estudios, al ocuparse de él, ha clasificado su
cronología jurídica en cuatro etapas. La primera de ellas estaría
constituida por un espontaneísmo legislativo, causante de una va-
riedad de procedimientos que incluso fueron causa de prácticas
y entorpecimientos nocivos para la salud administrativa del país;
la segunda etapa, estaría representada por el esfuerzo ordenador
desarrollado por la jurisprudencia de la Contraloría General de la
República que, desde 1950 en adelante, se ocupó de determinar las
formalidades del proceso de formación de los actos administrativos,
así como de fijar ciertos trámites procedimentales esenciales para la
validez de los decretos supremos y de las resoluciones de los Jefes
de Servicio; la tecera etapa, por el Seminario Nacional sobre Proce-
dimiento Administrativo, organizado por la Comisión Nacional de
Reforma Administrativa (
CONARA
) y Naciones Unidas, y la cuarta por
la dictación de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos,
Nº 19.880, de 2003, de la cual se ocupará este trabajo.
B. Caracteres del procedimiento administrativo
A partir de los arts. 18 y 19 LBPA se puede atribuir como caracteres
propios de un procedimiento administrativo,3 los siguientes:
2 En este sentido, SOTO KLOSS, EDUARDO (1), El Procedimiento Administrativo,
en RDJ, 1982, t. LXXIX, sec. 1, p. 81.
3 Ibídem, pp. 89 y s.
NOTAS AL PROC EDIMIENT O ADMINIST RATIVO Y L A DOCTRIN A CHILENA
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a. Heterogeneidad de actos procedimentales –actos trámite– unidos
teleológicamente por el acto terminal
Durante la tramitación legislativa de la LBPA, el senador Enrique
Silva Cimma hizo ver que el procedimiento administrativo, en cuanto
categoría jurídica formal, aludía a una específica combinación de
actos puramente preparatorios y resolutorios, estando causalmente
vinculados entre sí los efectos jurídicos de todos ellos. Los actos
preparatorios son precisamente los actos trámite, cuya finalidad es
llevar el procedimiento a un estado en que la Administración pueda
asegurar la dictación de una decisión final,4 que es el “acto admi-
nistrativo terminal”: un decreto, una resolución o un oficio que se
pronuncia sobre el fondo del asunto, materia o cuestión que ha sido
objeto del procedimiento.
Por regla general, los actos trámite son dictados o provienen del
propio ente administrativo que sustancia el procedimiento en cuya
organización interna se encuentra el órgano público competente
para tomar la decisión final. Sin embargo, los actos trámite pueden
ser actos administrativos originados por otros órganos administra-
tivos, en carácter de informativos, consultivos, certificatorios o de
dictamen. También, los actos trámite, a diferencia del acto terminal,
también pueden provenir de privados, sean estos los destinatarios
directos del acto administrativo que se dictará o, por el contrario,
otros terceros privados que se introducen dentro del procedimiento
para hacer valer allí sus intereses y derechos.
b. Orden consecutivo de carácter reglado
Todo procedimiento administrativo formal debe necesariamen-
te pasar por etapas predefinidas por la LBPA, las que a falta de otra
norma reguladora, son la iniciación, la instrucción, la finalización
y la comunicación. Con lo anterior, queda vedado a la autoridad
administrativa alterar la forma y el orden del procedimiento, no
obstante que la potestad que se ejerza en el contenido del acto ter-
minal sea puramente discrecional, puesto que la libertad decisional
que le otorga la ley no se extiende al procedimiento.
El carácter reglado del procedimiento administrativo también
se extiende a la temporalidad del mismo. El Ejecutivo señala en su
mensaje que la implantación de un buen orden administrativo pasa
por el establecimiento de plazos que obliguen a las autoridades, a
4 Ibídem, p. 88.
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