La noción de funcionario público: aspectos teóricos esenciales
| Autor | Fernando Monzón Páez |
| Cargo del Autor | Doctor en Ciencias Jurídicas (Universidad de La Habana, Cuba) |
| Páginas | 119-209 |
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CAPÍTULO II
La noción de funcionario público:
aspectos teóricos esenciales
II.1. PERSPECTIVA HISTÓRICA DE FUNCIONARIO PÚBLICO COMO CA-
TEGORÍA JURÍDICA ADMINISTRATIVA
Con acierto expresa Fabrice Melleray158–justamente reriéndosea lafun-
ción pública–: “Hayhistoriasqueno tienennal.Otrasqueno tienencomienzoo,
másbien,tienenuncomienzodifícildeidenticar conprecisión”. El caso del fun-
cionario público no escapa a esta realidad. Resulta que al enfrentar su estudio como
categoría jurídica desde una perspectiva histórica, es frecuente encontrarse ante la
disyuntiva de determinar el punto de partida. Sin embargo, como línea común,
puedeidenticarseque,almargendealusionesreferencialesporpartedealgunos
autores, no es habitual en los textos que abordan esta temática ubicar sus orígenes
concretos fuera de los contornos de la modernidad o, cuando menos, localizar sus
antecedentes más inmediatos en la antigua Roma.
En sentido general, explica giannini,159 son desconocidas la mayoría de las
instituciones de las administraciones públicas del mundo antiguo, no conociendo
más que los nombres de algunos órganos, con vagas indicaciones de sus funciones.
Alguna noticia de mayor importancia, dice el propio autor, se tiene de alguna de las
ciudades griegas, especialmente de las más estudiadas, como Esparta. Pero, sin duda,
el mayor número de referencias nos provienen del mundo romano. Ello explica que
se haya asumido este como representativo de la edad antigua a lo largo de la historia.
Asíporejemplo,algunosautoresidenticanlaapariciónderasgosconcretosy
especícosdelaguradelfuncionariopúblicoenlaantiguaRoma.160 Por su parte,
158 Cf r. Melleray, Fabrice, Droit de la Fonction publique, ob. cit. p. 6.
159 Véa se gia nnini, Massimo Severo, Derech o administrativo…, vol. I, ob. cit., p. 46 y ss.
160 Vé ase Pinet, Marcel (coordinador), Histoire de la Fonction Publique en France, tomo
I – Des origines au XV siècle, Nouvelle Librai rie de France, G-V Labat Editeur, Paris,
1993, p. 23 y ss.; garcÍa Pelayo, Manuel, Burocracia y Tecnocra cia, Alianza, Madr id,
1974, p. 8 y ss.
Fernando Monzón Páez
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otros se sitúan en la Europa feudal, teniendo como relevante –a la altura del siglo
XV– las relaciones de jerarquía en el contexto del vínculo de vasallaje y la dife-
renciaciónentrelosservidores delmonarcaylosociosdomésticosdelaCorte.161
Asimismo, no falta quien acude a los antecedentes de la Prusia de Frédéric I (1713),
por la particular evolución que tuvo allí el fenómeno burocrático y el temprano
desarrollo del funcionariado moderno.162
Generalmente suelen considerarse periodos más antiguos cuando se aborda
el fenómeno burocrático desde una perspectiva más global. En tal sentido, el propio
weber ilustra sobre la existencia de burocracias desde antaño, donde quiera que se
localice un núcleo de poder medianamente organizado.163 Sin embargo, tanto los
estudios sobre la burocracia como el propio pensamiento burocrático se enfocan
fundamentalmente en los contornos del Estado moderno.164 En importantes traba-
jos como el de nieto,165seponedemaniestoesta realidad,yaunquesereconoce
la existencia de burocracias desde las más antiguas civilizaciones, el propio autor se
excusa por desatender aquellos modelos ajenos a la cultura occidental. Lo anterior
se explica –en su propio criterio– por lo que denomina la visión etnocéntrica, que
analiza “la evolución de la Humanidad de una manera rigurosamente lineal, prota-
gonizada en los últimos siglos por los europeos”.
Esta problemática, en sentido general, responde a la conexión natural que el
fenómeno funcionarial tiene con el ejercicio del poder –aspecto que ya ha sido re-
ejadopreviamente–. Noobstante, interesa ahoradejar esclarecidoque elcentro
de este estudio no es el poder, ni sus modos de ser actuado, sino una parte muy
concreta del elemento humano que lo ejerce en forma de función. Y esto determi-
na establecer algunos presupuestos que eviten la digresión en la que, innecesaria-
mente, se incurriría si se intenta encarar el análisis histórico a partir de una línea
cronológica tradicional. El más importante de esos lineamientos es precisamente la
determinación del punto de colocación histórica y los fundamentos de su elección.
Desde que existe poder, hay agentes del poder; desde que hubo poder or-
ganizado, hubo agentes de ese poder organizado y desde que hay poder público,
hay agentes del poder público. De modo general, esta idea constituye un punto de
161 Véa se PaloMar olMeda, Alberto, Derecho de la f unción..., ob. cit., p. 17; sáncHez
Morón, Miguel, Derecho de la función pública, 7a edición, Tecnos S.A., Madrid, 1996,
p. 24 y ss.; garcÍa de enterrÍa, Edua rdo, La Administración española, última etapa
del Rey Absoluto, Alianz a S.A., Madrid, 1972 p. 111 y ss.
162 Vé ase, kaMMerer, A., La fonction publique d´après…, ob. cit., p. 10 y ss.
163 Vé as e weber, Max, Economía y socied ad…, ob. cit., p. 173 y ss.
164 Vé as e garcÍa-treVijano Fos, José Antonio, Tr ata do…, ob. cit., p. 2; carrasco ca-
nals, Carlos, La burocracia…, ob. cit., p. 25 y ss.; nieto garcÍa, Alejandro, La bur o-
cracia…, ob. cit., p. 13 y ss.
165 Vé as e nieto garcÍa, Alejand ro, La burocracia…, ob. cit., p. 13 y ss.
La noción jurídica de funcionario púbLico: contribución teórica y práctica
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análisis importante, por el rol que ha desempeñado siempre el factor humano en el
ejercicio del poder. Sobre la base de este planteamiento, pudiera pensarse a priori
que, desde que existe poder organizado y agentes que lo actúan, hay funcionarios
públicos; lo cual está bien distante de cualquier percepción, siquiera aproximada,
del asunto. Aunque la concepción de funcionario público no es ajena a la noción
global de agente del poder, no está conceptualmente conectada ni coincide tempo-
ralmente con la presencia de esta última. De tal modo, tampoco puede localizarse
en el marco de cualquier tipo de organización política.
Porelloesqueparaevitarelnaufragiocientícoesprecisoreenfocarlaproble-
mática. Más que preguntarse dónde comenzar, convendría quizás inquietarse prime-
ro por la utilidad y validez de ese punto de partida. ¿En el contexto de qué clase de
poder organizado y ante la existencia de cuál tipo de agentes del poder se suscita la
necesidad de distinción y organización de los medios personales a su servicio? ¿Cuál
es,endenitiva,elpuntodeinexiónhistóricaquegeneraelcambiodiametralenlas
relaciones poder organizado-agente y dota al fenómeno de trascendencia jurídica?
La perspectiva jurídica en este asunto es muy importante. Al respecto deben
atenderse los planteamientos de giannini en cuanto a las dos aristas desde las
que puede analizarse la organización administrativa –la sociológica y la jurídica–,
a diferencia de otras instituciones preeminentemente jurídicas. Esto conduce a la
alerta de que toda manifestación de administración tiene relevancia sociológica,
pero solo algunas la tienen jurídica. Por lo tanto, desde una perspectiva sociológica
el fenómeno del poder, de sus agentes, de la organización administrativa, de la bu-
rocracia, de la función pública y de lo que hoy se denomina funcionario, habrá que
localizarlos desde el momento en que los “agregados humanos superan el umbral
de lo absolutamente primitivo y se dan una organización, aunque sea mínima”. Sin
embargo, la relevancia jurídica de todos estos fenómenos habrá que considerarle
desde que adquieren el sentido de lo público, en su connotación contemporánea.
Este sentido de lo público solo será recogido por los pensadores y legisladores del
siglo XViii, con la renovación del vocabulario político jurídico operado por la Revo-
lución francesa, que comienza a difundirse por el mundo.166
De inicio, negando la visión eurocentrista y, en consecuencia, partiendo de
la existencia de verdaderas organizaciones burocráticas más allá de los espacios y
tiempos del modelo occidental, es justo reconocer la presencia de una organización
del poder público en las grandes civilizaciones antiguas (Mesopotamia, Egipto, Per-
sia, China, incluso, dentro del continente americano, los mayas, aztecas e incas). En
ellassehacenpresentediversasguras“funcionariales”, desde el monarca o empe-
rador y todo un aparato jerarquizado de personal militar, civil y hasta religioso, que
desempeñaban funciones del poder a diferentes niveles e, incluso, con cierto grado
de especialización técnica.
166 Vé ase giannini, Massimo Severo, Premis as…, ob. cit., p. 9 y ss.
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