La función pública como técnica de ordenación de los medios personales al servicio de la administración pública
| Autor | Fernando Monzón Páez |
| Cargo del Autor | Doctor en Ciencias Jurídicas (Universidad de La Habana, Cuba) |
| Páginas | 47-118 |
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CAPÍTULO I
La función pública como técnica de
ordenación de los medios personales al servicio
de la Administración pública
I.1. EL ESTADO Y SU FACTOR HUMANO
Cualquier línea analítica que se aborde sobre la noción de funcionario público
implica su conexión directa con el ejercicio de las funciones públicas o, singula-
rizandola expresión,con elaccionar dela funciónpública. Endenitiva, sonlos
agentes del Estado, entre ellos los funcionarios públicos, las personas naturales que
actúan en su nombre, los seres humanos que la materializan.
Tomar como punto de partida el nexo poder organizado-agente, desde su
esencia más básica, es fundamental para comprender los avatares históricos y cual-
quier concepción, actual o futura, de las categorías función pública y funcionario
público. Esto se debe, en gran parte, a que en sus contextos evolutivos destaca un
aspecto político medular: el grado de asimilación de los intereses de los funcionarios
alosdelpoderpúblicoorganizadohasidoesencialeneldebatedenitoriodeam-
bas nociones. La lucha por el poder no es ajena al fenómeno de la función pública.
Tanto por sus conocimientos técnicos, por su capacidad y personalidad, como por
sus vínculos con el resto de la sociedad, los agentes públicos desempeñan un rol de-
cisivo en el ámbito electoral y en la realización de programas políticos y sociales.16
Por tanto, las concepciones sobre la función pública y funcionario público
recibenel impacto condicionantede las modicacionesque sufranlasrelaciones
entre el Estado, la Administración pública, sus agentes y la sociedad, que, a su vez,
responden a la forma en la que se concibe al propio ente de poder público y su
organización en cada momento histórico. Esta perspectiva analítica coadyuva a la
comprensión de la complejidad del tema relativo a la ordenación de los medios
personales con que cuenta el Estado para su funcionamiento.
16 Véa se Plantey, Alain, L a fonction publique, Traité Gen eral, 2e édition , Litec, Par is,
2001, p. 85.
Fernando Monzón Páez
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Entalsentidodebeiniciarselareexión,considerandoqueelpoderesconsus-
tancial a toda agrupación humana. En todo grupo social, desde los más primitivos
y simples hasta los más civilizados y complejos, se halla siempre un denominador
común: la presencia de individuos más fuertes que desean y pueden imponer su
voluntad sobre los otros. Esta es una realidad histórica, decía duguit,17 asociada a
la formación natural del Estado, que ocurre, incluso, al margen del asentamiento te-
rritorial o de la homogeneidad del grupo y trasciende a cualquier postura doctrinal
sobrelajusticaciónlosócadelpoderpolítico.
Ello,en denitiva, esconsecuencia del propioinstintode asociacióndelos
hombres, como seres que no pueden vivir si no es en sociedad. Así, para que aquella
nosedisocie,alcancelosnesqueseproponeyparasupropiasubsistencia,esnece-
sario un poder superior a los individuos, que les una y organice: el poder público.18
Y ninguna forma de organización del poder, con independencia de su constitución,
puede funcionar sin aquellas personas físicas que son sus agentes. Esto vale tan-
to para los servidores públicos actuales como para el feudatario o el servidor del
príncipe en el pasado, para las democracias modernas, los regímenes precedentes y
hasta los más antiguos.19
Este aspecto es trascendental, pues sea cual fuere la noción de Estado que se
postule, aquel se distingue del resto de las formaciones humanas organizadas por
su condición de poseedor del poder público, como potestad de mando y domina-
ción con fuerza irresistible,20 y al ser un ente inmaterial y un fenómeno abstracto,
solo le es posible el ejercicio de su poder a través de los hombres que actúan la
voluntad que se le imputa.
Así, no debe sorprender que la preocupación relativa a la organización de ese
conglomerado humano al servicio del poder sea tan antigua como el poder mismo.
Tampoco ha de asombrar su heterogeneidad histórica y la complejidad que de ello
se deriva; sobre todo a partir de su proliferación y actuación en las distintas esferas
quevanperlándoseenvirtuddelaindividualizacióndelasfuncionesdelEstado,
17 Véa se duguit, Léon, Trai té…, I, ob. cit., p. 655 y ss. El propio autor ya expresaba en
1901 la idea de que “l´État est le produit historique d´une différentiation sociale entre les
forts et les faibles dans une société donné e”. Véa se duguit, léon, Études de Droit Public
I – L’État, le droit objectif et la loi positive, Ancien ne Librairie Thori n et Fils, Albert
Fontemoing, Éditeur, Paris, 1901, p. 1 y ss.
18 Véa se nezard, Henry, Éléments de Droit Public, Principes du Droit Public, Droit Consti-
tutionnelle et Droit Administratif, 3e édition, Rousseau et Cie., Paris, 1922, pp. 2 y 3.
19 Véa se stern, Klaus, Derecho d e la República Federal alemana, traducción par cial del
tomo I por Javier Pérez Royo y Pedro Cruz Villa lón, Centro de Estudios Constitu-
cionales, Madrid, 1987, p. 599.
20 Véa se carré de Malberg, Raymond, Teoría general del Estado, traducción de José
Líon Depetre, 2a ed ición (2a reimpre sión), Fondo de Cultura Económica de México,
D.F., 2001, p. 80 y ss.
La noción jurídica de funcionario púbLico: contribución teórica y práctica
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alamparode lainuenciaque tieneladoctrina delaseparacióndepoderesenla
organización política.21 Esto, de a poco, redundará en la diferenciación de trata-
mientos según el poder al que se adscriba.
A ello se adiciona otro factor relevante, que tiene un impacto directo en la
ordenación de la multiplicidad de agentes al servicio del Estado: su cariz técnico,
íntimamente vinculado al origen de la burocracia profesional.22 Este aspecto, junto a
la noción de separación de poderes, constituye parte de los fundamentos de la idea
moderna de Estado. A partir de que se descompone el esquema feudal y patrimo-
nial del ejercicio del poder, se hace indispensable la gestión de aquel por mecanis-
mos que implican la coordinación sistemática de actividades; lo que lleva implícito
la división del trabajo en la gestión administrativa.
Esto deriva en un giro radical del pensamiento en cuanto a la organización
del personal vinculado al ejercicio de las funciones del Estado. Se hace necesaria la
búsqueda de un tipo de agentes que responda a aquellas exigencias concretas de es-
pecialización. El factor profesional constituye entonces un elemento cardinal, cuya
signicacióniráenascensoenlamedidaquesesuperelafasedelEstado policía y se
individualice la función administrativa con el nacimiento de la Administración pú-
blica como segmento del poder estatal que concentra la gestión del interés colectivo.
La organización del Estado en general, y la administrativa, en particular,
agruparán pues a un conjunto extremadamente numeroso de personas físicas, que
le prestan servicio y acceden a las estructuras públicas en virtud de nalidades
y mecanismos diferentes. Algunas son elegidas por los ciudadanos o designadas
porórganosrepresentativos;otrasseintegraneidenticanconlaorganizaciónad-
ministrativa propiamente, a las que prestan servicios en virtud del ejercicio de su
profesión, es decir, como trabajadores por cuenta ajena mediante remuneración.
Esto último trae como consecuencia que el funcionario profesional se pondere
comolaguraprincipal dentrodelgrangrupo deservidorespúblicosycomience
aasumirinteresesdegrupobiendenidos;entreotrosfactores,debidoalroldeter-
minante que desempeña el salario en el seno de la sociedad industrial, a los efectos
de la señalización de una determinada posición social,23 cuestión esta última que
generanopocosconictosdeinteresesentreelEstado,desdobladoenposeedordel
21 Véa se locke, John, The second Tre at ise …, ob. cit., p. 79 y ss.; Montesquieu, El espíritu...,
I, ob. cit, p. 227, y ss.; rousseau, Jean-Jacques, El contrato social, ob. cit., p. 74 y ss.
22 Véa se weber, Max, Economía y sociedad. Esbozo d e sociología comprensiva, traducción
de José Medina Echava rría, Juan Roura Farella, Eugenio Ím az, Eduardo García Ma-
ynez y José Ferrater Mora, 2a ed ición en español de la 4a alema na (2a reimpresión),
Fondo de Cultura Económica, México, D.F., 2002, p. 173 y ss.
23 Véa se ortega, Luis Ignacio, “Reexiones entorno auna revisiónde losplantea-
mientos generales de l a relación de empleo público”, Revista Española de Derecho
Administrativo, No. 26, julio-sep tiembre, 1980, Civitas, Madrid, pp. 423-432.
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