Capítulo 7: La administración pública central
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La administración púbLica. Organ ización administrativa.
EmpLEO púbLicO. rEspOnsabiLidad patrimOniaL
títULO SEgUndO
LA EStRUctURA dE LA Admini StRAción púbLicA nAciOnAL
cApítULO 7
LA AdminiStRAción púbLi cA cEntRAL
intROdUcción
§218. Presentación del tema — Más que hablar, como se hace generalmente,
de una Administración Pública, se debe hacer especial incidencia en la utili-
zación del plural, Administraciones públicas, única manera de comprender la
complejidad y variedad de las organizaciones públicas. En esta línea, es espe-
cialmente signicativo que la Constitución vigente haya innovado el conjunto
de Administraciones públicas estableciendo cuatro tipos correspondientes a
tres niveles territoriales: República, Estados federados y Municipios. Cada
uno de estos tres niveles territoriales se halla gobernado por una entidad polí-
tica, cuyo órgano supremo posee formalmente carácter y origen democrático
y a su vez cada una de estas entidades políticas tiene a su servicio una Admi-
nistración pública propia.
Los niveles señalados presentan una estructura compleja en la que, al lado
de una organización administrativa directa, aparece una constelación de entes
instrumentales. Piénsese en la estructura jerarquizada de la Administración
pública de la República, cuya cúpula ocupa el Presidente de la República del
que desciende una línea de mando integrada por el Vicepresidente Ejecutivo,
ministros, viceministros, directores generales, jefes de servicio, de sección, de
departamento, etc.
La variedad de Administraciones públicas, producida fundamentalmente
por la aparición de las más diversas entidades instrumentales de titularidad
pública, ha conducido a la realización de enormes esfuerzos doctrinales re-
lativos, tanto a los criterios de distinción de las personas jurídico-públicas
y privadas, como al establecimiento de una tipología completa de los entes
públicos. Sin embargo, el hecho de que entidades públicas se personiquen
utilizando formas jurídico privadas y el fenómeno de «la huida del Derecho
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José ArAuJo-Juárez
administrativo» por parte de personas jurídico públicas que se someten al
Derecho privado, determina la existencia de zonas grises, que imposibilitan
la obtención de conclusiones satisfactorias, lo que aconseja el abandono de
cualquier pretensión sistematizadora, ya que hay que tener en cuenta que
responden a necesidades concretas para satisfacer los más diversos intereses.
Finalmente, debemos recordar que la primera función de la organización
administrativa en la distribución de los órganos del Estado Constitucional es
la distribución de los mismos en los tres niveles territoriales dado que es un
Estado Federal descentralizado en los términos consagrados en la Constitu-
ción (Art. 4 eiusdem); sin embargo, en esta oportunidad la referencia es casi
exclusiva a la que se denomina Administración Pública Nacional.
SEcción 1.ª
LEy ORgÁnicA dE LA Admin iStRAción púbLicA
A. FUndAmEntO cOnStitUciOnAL
§219. Presentación del tema — La Constitución de 1999 introdujo un nue-
vo marco constitucional sobre la organización y funcionamiento de la Admi-
nistración pública. En particular, en virtud de los principios constitucionales
sobre el funcionamiento de la Administración pública, los de honestidad,
participación, celeridad, ecacia, eciencia, transparencia, rendición de
cuentas y responsabilidad, con sometimiento pleno a la ley y al derecho,
se impone una nueva concepción de la actividad administrativa del Estado
Constitucional, que debe perseguir la eciencia funcional. Estos nes obligan
a que la nueva concepción organizacional y funcional de la Administración
pública se encuentre estrechamente vinculada con principios y mecanismos
referidos a la racionalización de la relación entre el cumplimiento de los
objetivos y metas de la actividad de la Administración pública y la utilización
de los recursos presupuestarios, materiales y humanos.
En denitiva, la reorganización general de la Administración pública
que requiere su adaptación a la nueva Constitución conlleva a la imperiosa
obligación de diseñar, establecer y regular procesos de seguimiento,
evaluación y control de la gestión pública y de seguimiento y evaluación de
las políticas públicas y sus resultados.
En este sentido, la LOAP vino a cumplir formalmente el mandato instruido
por la Asamblea Nacional Constituyente para que, dentro del primer año de
vigencia del nuevo texto constitucional, la Asamblea Nacional dictara una
legislación que regulara la organización y funcionamiento de la Administra-
ción Pública Nacional, conforme lo dispuso la Disposición Transitoria Cuarta,
num. 5 de la C.
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EmpLEO púbLicO. rEspOnsabiLidad patrimOniaL
i. pRincipiOS y LinEAmiEntOS
§220. Introducción — La LOAP tiene como objetivo principal adaptar
la regulación de la Administración Pública a la Constitución de 1999 y se
fundamenta en la competencia que ella le otorga al Poder Legislativo Nacional
en los Arts. 187, num. 1, y 236, num. 20 eiusdem para legislar en las materias
de la competencia nacional y, especialmente, sobre el funcionamiento de las
distintas ramas del Poder Público Nacional, así como para establecer los prin-
cipios y lineamientos de la organización y funcionamiento de la Administra-
ción Pública Nacional.
Para desarrollar los principios constitucionales relativos a la Administra-
ción Pública se dictó la LOAP que establece, según la propia EM, los linea-
mientos siguientes.
§220.a Cambio de paradigma de la Administración pública — Señala
la EM, que los problemas, carencias y debilidades que padece la Adminis-
tración pública son variados y complejos, por lo que hay que advertir sobre
la exagerada simplicidad de la tesis que responsabiliza de la ineciencia e
inecacia del Estado Constitucional y de la situación económica y social del
país únicamente al tamaño de la estructura orgánica, al número de los funcio-
narios y al monto del gasto de la Administración pública. Por interpretación
en contrario, si se redujera el tamaño del Estado Constitucional, el número
de funcionarios y el gasto público mejoraría la eciencia y ecacia del Estado
y se resolverían los problemas del país; sin embargo, esto no es posible y lo
más probable es que se mantendrán los niveles de ineciencia e inecacia del
Estado Constitucional, si es que no aumentan.
Los cambios en el tamaño de la Administración pública, señala la EM, el nú-
mero de sus funcionarios y el monto de su gasto deben estar asociados a otros
objetivos con mayor peso institucional en la actual reforma de la Administra-
ción pública y, en tal sentido, serían una posible consecuencia de ellos, pero
nunca el propósito central y directo de dicha reforma. En verdad la reforma
de la Administración pública del Estado Constitucional que se formaliza en la
LOAP, obedece a una ruptura con el hasta hoy vigente paradigma burocrático
y, en consecuencia, pretende representar un nuevo modelo organizacional.
De esta manera, la promulgación de la LOAP representa una ruptura de
la concepción jurídica que regulaba la organización y el funcionamiento de
la Administración pública. En denitiva, la LOAP tiene como base la rup-
tura del paradigma de la Administración pública, todo lo cual encuentra su
principal fundamento en la Constitución de 1999.
En este sentido, de acuerdo con la propia EM, las principales líneas orien-
tadoras de la LOAP son las siguientes:
Una Administración pública orientada a la satisfacción social con una
gestión por resultados y rendición de cuentas. El paradigma organizacional y
funcional sobre el que se ha sustentado la Administración pública tradicional
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