Capítulo 10: La administración pública descentralizada y desconcentrada
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La administración púbLica. Organ ización administrativa.
EmpLEO púbLicO. rEspOnsabiLidad patrimOniaL
cApítULO 10
LA AdminiStRAción púbLicA
dEScEntRALiZAdA y dEScOncEntRAdA
intROdUcción
§299. Presentación del tema — El Estado Constitucional moderno se ha
visto obligado a crear determinadas guras subjetivas destinadas a satisfacer
necesidades colectivas, por dos razones: o porque han aparecido nuevas ne-
cesidades que se masican y lo obligan a atender a su satisfacción, o porque
los servicios que las atendían han pasado de manos de los sujetos privados
a las del Estado Constitucional. Ahora, la satisfacción de esas necesidades
colectivas, se piensa, pueden hacerse de manera más eciente, mediante orga-
nizaciones administrativas dotadas de personalidad jurídica propia, los cua-
les al ser segregadas, mediante un régimen especial y propio de la persona
misma del Estado Constitucional, adquieren una mayor libertad de acción,
complementado por la dotación de un patrimonio distinto e independiente
del Estado Constitucional.
En efecto, Santamaría Pastor557 sostiene que la creciente acumulación
de funciones y competencias por la Administración pública, entre otros
factores, ha forzado a la creación de un número de organizaciones dotadas
de personalidad jurídica distinta de la del Estado Constitucional a las que se
encomienda, con un cierto grado de autonomía, la gestión de determinadas
funciones o servicios públicos propios del ente político territorial que las crea.
Se trata, pues, de todo un sistema de entes públicos instrumentales que ope-
ran la descentralización administrativa funcionalmente de las competencias
propias del ente matriz.
En efecto, uno de los aspectos más característicos de la Administración pú-
blica en la actualidad y también probablemente el más controvertido, es la
proliferación de entes instrumentales con personalidad jurídica, sometidos
en su actividad total o parcialmente al Derecho administrativo o al Derecho
557 Santamaría Pastor, J. A. Ob. cit., nota 62, Vol. I, 251.
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José ArAuJo-Juárez
privado —«principio de instrumentalidad» (Meilán Gil)—558. Este último caso
ha revivido la tesis de la «huida del DerechoAdministrativo», dado el signi-
cativo y variopinto número de estos entes que con anaterioridad a la LOAP
fueron creados al amparo de las Leyes anuales de Presupuesto. El fenómeno
evidencia una tensión entre el (sub)principio de ecacia y el entendimiento
del constitucional sometimiento pleno a la ley y al derecho (Art. 141 de la C)
como sujeción al Derecho administrativo, llegándose a propugnar una reser-
va constitucional en ese sentido. Ciertamente existe una disociación entre for-
ma y régimen jurídico y se plantea cuál es el alcance de la elección de formas
jurídicas.
De lo expuesto derivan los planteamientos siguientes: 1.º, que no existe
una sola persona jurídica pública, sino múltiples, pues cuando se habla de
la Administración pública, en singular, se hace sólo en un sentido gurado
y abstracto, pues la realidad nos ofrece la existencia de una verdadera «ga-
laxia» de Administraciones públicas personicadas —pluralidad—; y 2.º, que
las personicaciones no responden, todas ellas, a un tipo unitario pues son,
antes bien, sumamente dispares entre sí, respondiendo a una variedad de ti-
pos —diversidad—, lo cual comporta que la doctrina proceda a clasicaciones
tipológicas (Santamaría Pastor)559.
SEcción 1.ª
tEORíA dE LA dEScEntRALiZA ción AdminiStRAtivA
intROdUcción
A. dEScEntRALiZAción A dminiStRAtivA
§300. Cuestión previa — Como cuestión previa se observa que un proceso
de centralización o de descentralización puede tener por objeto las distintas
actividades estatales. De ahí que es frecuente entre los tratadistas distinguir
la centralización y descentralización político y administrativa (Fernández
Vásquez)560.
En su acepción lata descentralizar signica separar del centro, lo opuesto
a centralizar o unir en el centro. Así las cosas, la centralización se produce
558 Meilán Gil, J. L. Ob. cit., nota 50, 510. En el Informe de la Gestión del Contralor General de
la República correspondiente al año 2017, se menciona que el universo de órganos y entes
que corresponden al ámbito de control de la Administración Pública de los Poderes Pú-
blicos Nacional, de la Administración Nacional Descentralizada y de la Administración
Pública Estadal y Municipal, a la fecha de dicho informe, estaría conformado por un total
de 4.245.
559 Santamaría Pastor, J. A., Ob. cit., nota 62, Vol. I, 252 y ss.
560 Fernández Vásquez, E. Ob. cit., nota 187, 96.
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cuando el Poder público se convierte en el centro unicador de todas las fun-
ciones y las ejerce por sí. Por el contrario, la descentralización existe cuando
otros grupos sociales o políticos comparten dichas funciones561. Considerando
ahora la centralización administrativa, se da cuando la totalidad de las com-
petencias se concentran en uno o más órganos superiores de la Administra-
ción pública que posean el poder o las facultades de decisión, al contrario de
la descentralización administrativa que es una operación inversa.
En este orden de ideas, la doctrina562 sostiene que la descentralización ad-
ministrativa se plantea antes y después de haberse resuelto el problema de
la descentralización política mediante fórmulas federales, regionales o au-
tonómicas. Por tanto, los conceptos de autonomía política —que comportan
en nuestro caso el federalismo— y la descentralización administrativa tienen
una independencia conceptual y real, sin olvidar sus inuencias, pues es in-
dudable que la descentralización política propicia la descentralización admi-
nistrativa y, de otra parte, la descentralización administrativa, globalmente
considerada, constituye un problema político de primera magnitud563.
En una primera aproximación al concepto, Alvarez Rico564 señala que la
descentralización administrativa es una forma de organización administra-
tiva, que consiste en un modo o mecanismo de transferencia de funciones o
competencias desde un centro matriz o descentralizador a otros entes llama-
dos descentralizados.
i. cOncEptO
§301. Enunciado — M.E. Araujo García565 sostiene que el fenómeno de la
descentralización administrativa consiste en la transferencia de competencias
de una persona político territorial, generalmente, a otra u otras personas ju-
rídicas distintas del ente público transferidor. Sería una distribución de com-
petencias, no entre órganos de una misma organización jerárquica, sino entre
personas jurídicas distintas, con el n de lograr una mayor ecacia en el des-
empeño de las funciones administrativas.
En el mismo sentido se pronuncia J. Garrido Rovira566, cuando señala que
la personalidad jurídica constituye un supuesto jurídico-organizativo de la
561 Fernández Vásquez, E., Ob. cit., nota 187, 96 y 97.
562 Alvarez Rico, M. Ob. cit., nota 5, 137 y 138.
563 Véase con provecho el artículo de Brewer-Carías, A. R. (1990). “Bases legislativas para la
descentralización política de la federación centralizada (1990: El inicio de la reforma)”. En
Leyes para la descentralización política de la Federación.Caracas, EJV, 9 y ss.
564 Alvarez Rico, M. Ob. cit., nota 5, 139.
565 Araujo García, A. E. (1988). Descentralización Política y Servicios Públicos. Caracas, FUNEDA, 16.
566 Garrido Rovira, J. (1984). Temas sobre Administración Descentralizada en Venezuela.
Caracas, EJV, Col. Estudios Administrativos Nº 3, 30; y Garrido Rovira, J. “El instituto
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