Capítulo 5: La potestad administrativa
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La administración púbLica. Organ ización administrativa.
EmpLEO púbLicO. rEspOnsabiLidad patrimOniaL
cApítULO 5
LA pOtEStAd AdminiStRAtivA
intROdUcción
§127. Presentación del tema — Sabemos que el Derecho administrativo es,
en su acepción más amplia e inmediata perceptible, el Derecho especíco y
propio «de la Administración pública», según signicativos autores como lo
es García de Enterria312. O como lo describía Hauriou313: «El Derecho Admi-
nistrativo es el derecho de esos personajes poderosos que son las Administra-
ciones públicas».
Y es así que con toda lógica, el Derecho administrativo se fue construyen-
do y desarrollando en torno a la Administración pública. Ha sido, pues, el
«Derecho del Poder», como lo calicó González Navarro314: esto es, un Dere-
cho de organizaciones, potestades, técnicas e instrumentos privilegiados para
realizar los nes de interés general (E. Linde Paniagua)315.
Por tanto, inicialmente, el Derecho administrativo se conguró, esencial-
mente, a partir del régimen de exorbitancia de la posición jurídica de la Ad-
ministración pública y de las prerrogativas de Poder público consecuentes,
como correlato necesario de su papel de gestor, nada más y nada menos, que
del interés público y, por tanto, son serviciales o duciarias, con lo cual se
quiere signicar que el Ordenamiento jurídico no permite que sus titulares
las ejerzan para su provecho o benecio. Y este rasgo fundamental, tan liga-
do a sus orígenes, no debe pasarse por alto, si se quiere entender el Derecho
administrativo.
De ahí que las referencias al Derecho administrativo como el Derecho del Po-
der, obedecen a que, durante mucho tiempo, doctrina y jurisprudencia pusieron
—y en muchos casos continuamos haciéndolo— el acento sobre las prerrogativas
312 García de Enterría, E. y Fernández, T.R. Ob. cit., nota 21, T I, 86.
313 Hauriou, M. Ob. cit., nota 12, «Préface de la Onzieme edition», IX y ss.
314 González Navarro, F. Ob. cit., nota 149, 407.
315 Linde Paniagua, E. (2011). Fundamentos de Derecho Administrativo. Del derecho del poder al
derecho de los ciudadanos, 3ª.Edición. Madrid, Colex Editorial, 46.
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José ArAuJo-Juárez
de Poder público puestas a disposición de la Administración pública, que de
hecho se encuentran en todas las materias del Derecho administrativo.
Pues bien, uno de los postulados distintivos del Derecho administrativo
contemporáneo es que la Administración pública actúa y solo puede actuar
para satisfacer las necesidades de interés general, para lo cual deberá dispo-
ner de los medios de acción necesarios. De ahí surge la noción de prerrogativa
de Poder público o de medios exorbitantes del Derecho común.
En tal sentido, a la Administración pública se le dota de un elenco de pre-
rrogativas públicas, que es una técnica de la Teoría general del Derecho y
como, concretamente, se maniesta el llamado en teoría política «Poder pú-
blico», esto es, los medios jurídicos excepcionales de actuación respecto de
los propios del Derecho común, de los que no disfrutan los sujetos privados
como lo señala García de Enterria316.Y es así que con toda lógica, el Derecho
administrativo tradicional se fue construyendo y desarrollando en torno a la
Administración pública.
En tal sentido, como sostiene Meilán Gil317, inherente a su calicación como
Poder público es el reconocimiento de potestades de la Administración públi-
ca, que se justican en función de los nes constitucionales que deben alcan-
zar. Precisamente esta vinculación o sometimiento de la actuación adminis-
trativa a los nes que la justican es lo que explica el control de la juridicidad
de aquélla (Art. 259 de la C).
Y como se ha sostenido por la jurisprudencia constitucional española318
lapidariamente:
Las potestades que la Constitución y las leyes encomiendan a la Adminis-
tración no son privilegios, sino instrumentos normales para el cumplimiento
de sus nes y, en denitiva, para la satisfacción de los intereses generales.
De lo dicho se desprende que las potestades administrativas no son un
privilegio, en tanto Poder público considerado en sí mismo, indiscutible a
priori, sino poderes mensurables por su n en todas sus facetas. El canon de la
proporcionalidad, de la razonabilidad, de la oportunidad, permite la ponde-
ración del uso de la potestad administrativa, su momentum, su quantum.
En consecuencia, el Derecho administrativo responde a la necesidad de
congurar unos medios —de Poder público— que le permitan a la Adminis-
tración pública un ecaz desenvolvimiento de su función; pero también debe
responder a la necesidad de proteger la posición jurídica de las personas y de
garantizar el sometimiento del Poder público a los principios que la sociedad
considera que ha de respetar rigurosamente.
316 García de Enterría, E. y Fernández, T.R. Ob. cit., nota 21, T I, 73.
317 Meilán Gil, J. L. Ob. cit., nota 50, 504.
318 STC Nº 5T5, de fecha 27 marzo 1986.
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Así, el Derecho administrativo tendrá un doble papel: como herramienta
del Poder administrativo y como un sistema de garantías jurídicas de las per-
sonas en el marco del Ordenamiento jurídico; es, a la vez, límite y medida del
Poder administrativo.
Por eso la doctrina cuando se reere a evolución histórica de la Administra-
ción pública contemporánea, sostiene que la misma sucede a las antiguas cla-
ses privilegiadas, pero a todas —Rey, nobleza, clero, señores feudales, sco,
etc.—, es decir, a todos los estamentos de la historia que han gozado de situa-
ción de privilegio o prerrogativa —regalías, sco y derechos señoriales—. Y
dentro de ese conjunto de prerrogativas, hay unas «hacia fuera» y otras «hacia
adentro»; aquellos se tienen por la actuación de la Administración pública,
mientras que éstos por la situación estática de la misma.
SEcción 1.ª tEORíA dE LA pOtEStAd púbL icA
A. cOncEptO
§128. Explicación inical — El Poder público maniesta su presencia en la
función administrativa mediante la existencia de prerrogativas y el Derecho
administrativo se une, por ella, al resto del Derecho público y, en particular,
al Derecho constititucional, puesto que la prerrogativa es también expresión
de la parte de la soberanía del Estado Constitucional atribuida al Poder gu-
bernamental (Weil).
Así, la potestad administrativa se enlaza con las prerrogativas hacia fuera
—por ej., la potestad expropiatoria—, pues se tiene sólo cuando se actúa en
esa posición de imperium. Por el contrario, la idea subjetiva de organización es
la que da soporte a las prerrogativas hacia dentro —por ej., la inembargabili-
dad de los bienes— (García-Trevijano Fos)319.
Es sabido como en los orígenes del Derecho administrativo, la polémica de
la Escuela de Burdeos llevó a Hauriou320 a formular un nuevo criterio frente al
de servicio público. Fue quien utilizó, sobre todo, la noción de prerrogatives o
privilèges de puissance publique y luego receptada por la doctrina francesa para
caracterizar la función administrativa, en un estudio de 1889 sobre la «gestión
administrativa» y ensayó una revisión profunda de la idea de que todo lo
que es gestión no implica Poder público y régimen especial administrativo.
Según Hauriou, lo que provoca la aplicación del Derecho administrativo es la
actuación por parte de la Administración pública dotada de potestades —pre-
rrogatives de puissance publique (Hauriou)321—, entendiendo por tal la realiza-
319 García-Trevijano Fos, J. A. Ob. cit., nota 9, T. I, 142 y 143.
320 Hauriou, M. Ob. Cit., nota 12, “Préface de la onziéme edition”, IX y ss.
321 Hauriou, M. Ob. cit., nota 12, 10 y ss. y 334 y ss.; Hauriou, M. (1976). Obra Escogida, «Prefacio
de la 4ª edición (1901)», trad. J.A. Santamaría Pastor y S. Muñoz Machado.Madrid, IEA.
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