Capítulo 1: Los fundamentos organizacionales
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La administración púbLica. Organ ización administrativa.
EmpLEO púbLicO. rEspOnsabiLidad patrimOniaL
títULO pRimERO
EL dEREchO AdminiStRAtivO dE LA ORgAniZAción
CApítULO 1
LOS FUndAmEntOS ORgAniZ AciOnALES
intROdUcción
§1. Planteamiento del tema — La Administración pública, por su
naturaleza, se encuentra ligada al contexto constitucional por más que muchos
de sus elementos pueden sobrevivir a cambios de aquél y, aún en esos casos, la
supervivencia formal debe ser interpretada congruentemente desde la nueva
realidad constitucional, a partir de la Constitución de 1999. De acuerdo con
lo anteriormente expuesto, cualquier indagación jurídica sobre la Administra-
ción pública ha de partir del marco constitucional en el que se inserta, sin
refugiarse en una aproximación estrictamente conceptual, como si se tratase
de una categoría neutra e intemporal o ahistórica. Tal marco se halla conden-
sado en la autodenición que la Constitución hace en su Art. 2 al proclamar
que «Venezuela se constituye en un Estado social y democrático de Derecho y
de Justicia», que ha de completarse con lo que se deduce de su Art. 4 eiusdem
sobre la base en el que —y en el Título IV, Capítulo 1, Sección Segunda De
la Administración Pública— el Estado Constitucional se congura también
como «Estado Federal descentralizado»4.
Así las cosas, la materia de la organización administrativa continúa sien-
do en los momentos actuales una de las máximas preocupaciones de todos
los Ordenamientos jurídicos, pues éstos engloban los elementos siguientes:
pluralidad de sujetos, conjunto de normas y organización propia, todos ellos
esenciales, si bien este último es el dato primero. En tal sentido, varios son
los rasgos fundamentales que caracterizan a la teoría de la organización ad-
ministrativa o a la situación subjetiva de las Administraciones públicas en el
Derecho administrativo contemporáneo.
4 Véase in extenso a Araujo-Juárez, J. Ob. cit., nota 1, 223-270.
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José ArAuJo-Juárez
El primer rasgo fundamental tiene que ver con la importancia que el fenó-
meno de las organizaciones ha llegado a tener en nuestra sociedad, hasta tal
punto que se arma que la época actual se caracteriza como de las organiza-
ciones (M. Alvarez Rico)5.
El segundo rasgo fundamental hace referencia al incremento exponencial
en cuanto al número y la forma de organizaciones personicadas o no que
han aparecido en el Derecho administrativo, a través de las cuales el Estado
ha ido asumiendo la gestión o la realización de los intereses generales o pú-
blicos. Esa es una realidad no sólo desde el punto de vista cuantitativo, pues
según reere J. Caballero Ortiz6 sobre los institutos autónomos en nuestro
país, el período del resurgimiento es la década de los 20, y luego como ha
ido evolucionando esa transformación institucional, desde el punto de vista
cualitativo, hasta que llega un momento en las décadas del siglo XXI en que
hay una selva de personas jurídico-públicas que superaban el ciento cuando
se procedió a la supresión de muchos de ellos mediante su transformación en
sociedades anónimas. De la misma manera, las empresas del Estado fueron
multiplicándose y asumiendo no sólo la gestión de actividades industriales y
comerciales, sino hoy día vemos que tienen la gestión de los servicios públi-
cos que antes se identicaban con los establecimientos públicos —o personas
públicas propiamente dichas o clásicas—; nalmente, se fueron creando –por
la vía de la instrumentalización, de la personicación–, personas jurídicas
no sólo de Derecho público sino también de Derecho privado, para asumir
una gran diversidad de tareas o cometidos, según el momento histórico y el
sistema jurídico-político imperante en cada época, como ha ocurrido con el
reciente proceso en elpaís de la estatización de empresas, grupos o sectores
económicos gestionados por personas privadas.
De modo que lo que caracteriza al Derecho administrativo en su aspecto
organizacional es ese crecimiento exponencial, no sólo en cuanto al número,
sino en cuanto a las formas que fue asumiendo el Estado Constitucional, al
recurrir no sólo a las guras creadas por el propio Derecho administrativo,
sino también tomando prestadas las guras que ya tenían carta de naturaleza
en el Derecho común o general —o Derecho privado—.
El tercer rasgo fundamental que caracteriza a la organización adminis-
trativa actual tiene que ver con la atribución de esferas de autonomía fun-
cional de rango constitucional a algunas Administraciones públicas, según
analizaremos más adelante.
El cuarto rasgo fundamental, siendo que la preocupación por la garantía
ocupa un papel central hasta congurar el Derecho administrativo como un
5 Alvarez Rico, M. (1997). Principios constitucionales de organización de las administraciones
públicas, 2ª edición. Madrid, Dykinson, 13.
6 Caballero Ortiz, J. (1995). Los institutos autónomos, 3a. ed. Caracas, EJV, 85 y ss.
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sistema de garantías jurídicas, como muy bien señala J.L.Meilán Gil7, la or-
ganización de la Administración pública constituye una auténtica garantía
para la persona; por tanto, observamos que la teoría de la organización ad-
ministrativa no es sólo una cuestión doméstica de la Administración pública,
pues trasciende inevitablemente hacia afuera, hacia el ámbito propio de la
sociedad.
Finalmente, señala también Meilán Gil8, por cuanto la teoría de la organi-
zación administrativa se traduce en normas jurídicas, ello va a revelarse en
una determinada concepción del Estado Constitucional y de la convivencia
política. Por ello es indudable que cuando un Estado Constitucional opta, por
ejemplo, por la fórmula de la centralización o de la descentralización de las
decisiones, la organización administrativa tendrá un sentido jurídico determi-
nado distinto al de otras opciones organizacionales posibles.
Por tanto, si antes se solía señalar que la organización administrativa había
sido tradicionalmente olvidada o postergada en los estudios de Derecho ad-
ministrativo hoy día, por el contrario, cada vez aparece más evidente que el
fenómeno de la organización administrativa supone cuestiones trascendenta-
les para la sociedad y para el interés general o público y por eso mismo, para
el Derecho administrativo, al extremo que un sector de la doctrina considera
que debe colocarse como su fundamento básico (J.A.García-Trevijano Fos)9.
Ahora bien, la Administración pública, como cualquier otro objeto que
pueda serlo del conocimiento humano, es susceptible de ser considerada
cientícamente desde ángulos diversos. De ahí que el método del que nos
vamos a servir para el estudio o descripción de la organización administrativa
es estrictamente jurídico, con plena conciencia de su separación de la Ciencia
de la Administración.
SEcción 1.ª
dEREchO AdminiStRAtivO d E LA ORgAniZAción
A. EStAdO y AdminiStRAción púbLicA
i. ORgAniZAción AdminiStRA tivA
§2. Presentación del tema — Señala la doctrina que de organización admi-
nistrativa propiamente dicha no se puede hablar hasta el siglo XVIII. Es desde
este momento que se va a poder hablar de una juricidad de la organización
7 Meilán Gil, J. L. “Prólogo” a la obra de Gallego Anabitarte, A. (1971). Derecho General de
Organización. Madrid, IEP, 12.
8 Meilán Gil, J. L. Ob. cit., nota 8, 13.
9 García-Trevijano Fos, J. A. (1974). Tratado de Derecho Administrativo, T. II, Vol. I, tercera
edición. Madrid, Editora Revista de Derecho Privado, 140.
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