Tribunal Constitucional 15 de abril de 1997. Rol 253
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Santiago, quince de abril de mil novecientos noventa y siete.
Vistos:
Con fecha 16 de febrero del presente año, doce senadores, que representan más de la cuarta parte de esa Corporación, han presentado un requerimiento a este Tribunal, con el objeto de que se declare que el Decreto Supremo Nº 171, de fecha 5 de diciembre de 1996, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, publicado en el Diario Oficial de 17 de enero de 1997, es inconstitucional, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 82, Nº 5º, de la Constitución Política de la República.
Los senadores requirentes son la señora Olga Feliú Segovia, los señores Arturo Alessandri Besa, Sergio Fernández Fernández, Beltrán Urenda Zegers, Sergio Romero Pizarro, Santiago Sinclair Oyaneder, Sebastián Piñera Echenique, Alberto Cooper Valencia, Ignacio Pérez Walker, Julio Lagos Cosgrove, Francisco Prat Alemparte y Enrique Larré Asenjo.
El Decreto Supremo Nº 171, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, modifica los artículos 2.2.5., 7.2.2. y 7.2.4. e incorpora el artículo 2.2.9. al Decreto Supremo Nº 47, del mismo Ministerio, del año 1992, que contiene la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
Según señalan los requirentes, las modificaciones que el Decreto Supremo Nº 171 introduce a los artículos 2.2.5., 7.2.2. y 7.2.4. antes enunciados infringen las siguientes disposiciones constitucionales:
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Artículo 19, Nº 24:
Se indica al respecto que las modificaciones contenidas en el Decreto Supremo Nº 171, traen como consecuencia aumentar la superficie que el propietario de un terreno debería ceder gratuitamente a la Municipalidad como requisito previo a la urbanización de un terreno, privándolo, en consecuencia, de parte de su propiedad.
Teniendo presente que esta cesión tiene como fundamento el artículo 70 de la Ley General de Urbanización y Construcciones, se plantea que bajo la vigencia de la Constitución de 1980 ella no puede seguir aplicándose, porque la privación del todo o de una parte de la propiedad sólo es procedente en virtud de una expropiación, de acuerdo con lo que dispone su artículo 19, Nº 24.
Se agrega que la expropiación como forma de privación del dominio sólo puedePage 25realizarse en virtud de ley general o especial que la autorice, por causa de utilidad pública o de interés nacional calificada por el legislador y previo pago de la indemnización correspondiente. En este caso, la privación se hace efectiva en virtud de lo que dispone una norma reglamentaria, y sin pago de indemnización.
Por otra parte, señalan los requirentes que, de acuerdo al artículo 19, Nº 24, de la Carta Fundamental, sólo el legislador puede establecer limitaciones y obligaciones a la propiedad, siempre y cuando ellas deriven de su función social. Exponen que la obligación de cesión forzosa y gratuita de terrenos que impone el Decreto Supremo Nº 171, no puede ser calificada como limitación u obligación porque se está en presencia de una privación que excede el ámbito de aquéllas y cae dentro del campo de la expropiación.
Sin embargo, si se considerase esta cesión como una obligación derivada de la función social de la propiedad, existiría una transgresión del ordenamiento constitucional, toda vez que su imposición sólo corresponde al legislador.
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Artículo 61, incisos primero y segundo:
Se expone que el propio texto del Decreto Supremo Nº 171 señala expresamente que el Presidente de la República lo dicta en ejercicio de su potestad reglamentaria, por lo que no puede tratarse de un cuerpo normativo dictado en virtud de una delegación de facultades legislativas, delegación que tampoco podría darse puesto que el artículo 61 de la Constitución prohíbe que ésta pueda extenderse a materias comprendidas en las garantías constitucionales, y la obligación que se pretende imponer al propietario afecta precisamente al derecho de propiedad.
Se plantea que las disposiciones que se objetan afectan gravemente el derecho de dominio, por cuanto, por vía reglamentaria, imponen al propietario la obligación de ceder gratuitamente una parte de su propiedad. Y el sentido de la garantía constitucional es precisamente evitar que la autoridad administrativa, por su sola voluntad, pueda afectar o privar de su derecho de propiedad a su titular, correspondiendo sólo al legislador determinar los casos en que procede la imposición de este gravamen.
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Artículos 32, Nº 8, y 60, Nº 2:
La Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones es un cuerpo normativo dictado en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, como se señala en sus propios considerandos.
Señalan los requirentes que dicha potestad no puede ejercerse en materias que son propias del dominio legal. La imposición de la obligación de cesión gratuita de terrenos que las modificaciones introducidas a la Ordenanza General por el Decreto Supremo Nº 171 amplía, es materia propia de ley de acuerdo al artículo 19, Nº 24, incisos segundo y tercero de la Constitución.
Por su parte, el artículo 60, Nº 2, de la Carta Fundamental dispone que son materias de ley "Las que la Constitución exija que sean reguladas por una ley". Ha de entenderse entonces que se han vulnerado los mencionados artículos 32, Nº 8, y 60, Nº 2, de la Constitución Política.
Agregan los requirentes que el nuevo artículo 2.2.9., incorporado a la Ordenanza General por el Decreto Supremo Nº 171, viola los siguientes preceptos de la Constitución Política:
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Artículo 63, inciso segundo:
El artículo 2.2.9. establece que la vialidad, las áreas verdes, los espacios públicos y los usos del suelo pasarán a ser parte de los planos reguladores comunales, regionales, intercomunales o metropolitanos, cuando un Director de Obras Municipales apruebe el plano de loteo presentado por cualquier persona, y ocurre que la aprobación de dichos planos reguladores, su modificación y derogación, están sujetas a un procedimiento establecido en la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, Nº 19.175, en la Ley Orgánica Constitu-Page 26cional de Municipalidades, Nº 18.695, y en el propio DFL 458.
Expresa que el legislador de ley orgánica constitucional fue especialmente cuidadoso en establecer un procedimiento absolutamente reglado para la aprobación y modificación de dichos planos reguladores y el nuevo artículo 2.2.9. de la Ordenanza General permite que la sola voluntad y el consenso de un loteador y del Director de Obras Municipales que aprueba un plano de loteo, tenga la virtud o la fuerza necesaria para enmendarlos.
Al modificarse así, a través de un decreto reglamentario del Presidente de la República, normas propias de leyes orgánicas constitucionales, se infringe el artículo 63, inciso segundo, de la Carta Fundamental.
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Artículo 19, Nº 2:
Los requirentes señalan que los procedimientos aplicables a todas las personas para la aprobación o modificación de los planes reguladores no son aplicables a los loteadores cuyos planos de loteo sean aprobados por la Dirección de Obras Municipales. De acuerdo con lo que dispone el mencionado artículo 2.2.9. la voluntad de un loteador y del Director de Obras Municipales permite modificar dichos planes reguladores en circunstancias que la generalidad de las personas, para obtener dicha modificación, debe respetar un procedimiento establecido en leyes que tienen el carácter de orgánicas constitucionales, en el que participan altas autoridades administrativas del país, miembros de los Concejos Municipales y de los Consejos de Desarrollo Regional y la comunidad toda.
De esta manera, se viola el artículo 19, Nº 2, de la Carta Fundamental que consagra la igualdad ante la ley.
Terminan los senadores requirentes solicitando tener por interpuesto el requerimiento, que éste sea acogido y se declare en definitiva inconstitucional el Decreto Supremo Nº 171, el cual debe quedar sin efecto desde la publicación de la sentencia de este Tribunal en el Diario Oficial.
Con fecha 3 de marzo, se admitió a tramitación el requerimiento, ordenando ponerlo en conocimiento del Presidente de la República y del Contralor General de la República.
Con fecha 10 de marzo, a fojas 38, el Contralor General de la República formuló las siguientes observaciones en relación con las infracciones al ordenamiento constitucional que el requerimiento plantea:
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Artículo 19, Nº 24:
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Las cesiones gratuitas contempladas en el Decreto Supremo Nº 171 constituyen sólo la regulación de una limitación establecida por el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 458, de 1975.
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El Decreto con Fuerza de Ley Nº 458, de 1975, contempla un sinnúmero de limitaciones sometidas a la regulación reglamentaria, cuya ejecución y determinación se entrega a la autoridad administrativa.
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El Decreto Supremo Nº 171 reglamenta una limitación del dominio en razón de la función social de la propiedad, lo que es de habitual ocurrencia en la normativa urbanística en la medida que no afecte su esencia, lo que no ocurre en el caso.
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La anterior Ley General de Urbanismo y Construcciones, que fija el texto definitivo del D.F.L. Nº 224, de 1953, que se encuentra contenida en el Decreto Supremo Nº 880, de 1963, regulaba igualmente las cesiones como una limitación del dominio y no como una privación.
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La Ley General de Urbanismo y Construcciones, si bien formalmente es un decreto con fuerza de ley, constituye una norma vigente general y abstracta, que no ha sido objetada de inconstitucionalidad y que, por el contrario, ha sido motivo de numerosas modificaciones introducidas por las leyes que en la presentación se mencionan, dictadas bajo la vigencia de la actual Constitución.
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El artículo 582, del Código Civil, al definir el dominio, reconoce que las facultades que confiere el derecho de propiedad pueden limitarse por ley. Las limitaciones establecidas por la ley civil derivan de la función social del dominio.
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Tratándose de la normativa urbanística, el pretendido carácter absoluto delPage 27dominio puede verse constreñido por ella, que pasa a...
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