Regula la explotación de máquinas de azar con fines de diversión y esparcimiento.
| Fecha | 06 Marzo 2013 |
| Número de Iniciativa | 8820-06 |
| Fecha de registro | 06 Marzo 2013 |
| Etapa | Primer trámite constitucional (Senado) Nuevo primer informe de comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización |
| Autor de la iniciativa | Bianchi Chelech, Carlos, Quintana Leal, Jaime, Rincón González, Ximena, Rossi Ciocca, Fulvio |
| Materia | DIVERSIÓN, TRAGAMONEDAS |
| Tipo de proyecto | Proyecto de ley |
| Cámara Legislativa de Origen | Senado,Moción |
Boletín N° 8.820-06
Proyecto de ley, iniciado en moción de los Honorables Senadores señor Rossi, señora Rincón y señores Bianchi y Quintana, que regula la explotación de máquinas de azar con fines de diversión y esparcimiento.
1. Fundamentos. En el sistema jurídico chileno, el tratamiento del juego y la apuesta, se encuentra por razones históricas, en los orígenes de la normativa del derecho común recogida por el Código Civil en 1856, que regula al juego y la apuesta como contratos aleatorios, y específicamente tratándose del juego, distingue entre los juegos de destreza y los juegos de azar. En este sentido son juegos de destreza aquellos en los que predomina la habilidad. A su turno admiten clasificarse en; juegos de destreza intelectual que son aquellos en los que predomina el intelecto, v. gr. el ajedrez, y que según el artículo 2260 estos juegos producen obligaciones naturales. Por su parte, juegos de destreza corporal son aquellos en los que predomina la habilidad física, v. gr. la fuerza, la velocidad, etc. Según el artículo 2.263 estos producen obligaciones civiles. En consecuencia, los juegos de destreza son lícitos.
Por su parte los juegos de azar son aquellos en los que predomina la suerte, y que según el artículo 1.466 son ilícitos. El fundamento de la ilicitud se encuentra en que el legislador teme que las personas dilapiden sus bienes para conseguir una riqueza fácil. Sin embargo, leyes especiales han autorizado y hecho lícitos diversos juegos de azar. Sucede así con las leyes que autorizaron la Lotería de Concepción, la Polla chilena de Beneficencia, la Polla Gol y el funcionamiento de diversos casinos municipales a lo largo del país antes de la ley Núm. 19.995 sobre casinos de juego. El artículo 1.460 se refiere a los juegos de azar, pero también se aplica a la apuesta, ya que esta se rige por el mismo estatuto jurídico del juego. La diferencia entre el juego y la apuesta se encuentra en que en el juego las partes intervienen directamente, en cambio en la apuesta se interviene de una forma indirecta. En este contexto, los juegos de azar constituyen jurídicamente un contrato aleatorio, así lo dispone expresamente el artículo 2.258 del Código Civil, refiriéndose a estos últimos el artículo 2.259 señala que “sobre los juegos de azar se estará a lo dicho en el artículo 1.466”.
Consecuencia de lo anterior, es que se puede sostener que en Chile por regla general los juegos de azar se encuentran prohibidos y son nulos absolutamente por adolecer de la causal de nulidad objeto ilícito. Por eso, no resulta extraño que en la regulación existente en materia penal, los artículos 277, 278 y 279 del Código Penal sancionan estas conductas.
Desde una perspectiva social, pese a la ilicitud de esta clase de juegos, la realidad de la vida demuestra que en paralelo a la industria legalmente establecida, en Chile se estima la existencia y operación de 600 mil máquinas de azar, en principio ilegales, pero que en algunos ámbitos locales han sido autorizados sobre la base de interpretar las normas legales aplicables en el sentido de entenderlas como juegos de destreza. Este mercado se caracteriza por encontrarse distribuido en las grandes centros urbanos de todo el país, en que basan su funcionamiento a través de Ordenanzas, emanadas de las respectivas municipalidades donde funcionan, autodefiniéndolas como maquinas de destreza y no de azar a objeto de evitar ser reguladas y fiscalizadas por la autoridad respectiva. Lo anterior, se desprende del Oficio Nº966 de la Superintendencia de Casinos de Juego de 28 de agosto de 2012, que ha estimado que la clasificación pericial sobre la naturaleza de azar o destreza de las maquinas, corresponde y es facultad de las Municipalidades.
Desde otra perspectiva, en términos de tributación, en su funcionamiento estas máquinas sólo pagan un gravamen por concepto de patente Municipal que oscila en un rango de 1 a 5 UTM por año. Desde la perspectiva de los impuestos generales, no pagan los tributos a que esta sujeta la industria legalmente establecida. Además desde la perspectiva de la transparencia de la información, no se conocen sus premios y beneficios a los usuarios, y se desconoce su procedencia. Por lo anterior, constituye un mercado que produce importantes externalidades negativas susceptibles de ser corregidas. Como contrapartida, sus operadores señalan que pagan al Estado por concepto de patente de almacén y por extensión como entretenimiento del orden de 6 millones de dólares al año. Asimismo, señalan que el 90% del dinero apostado retorna en premios a los jugadores, hecho desconocido, que no ha sido certificado en ninguna fuente oficial.
En este contexto, el Estado de Chile en este mercado no regulado deja de percibir y recaudar una importante cantidad de recursos por concepto de Impuestos. Según estimaciones en un escenario en régimen óptimo –siguiendo el esquema de la industria de los casinos- donde se movilicen recursos del orden de US$900.000.000. El Estado de Chile deja de recaudar aproximadamente US$ 171.000.000 por concepto de Impuesto a las ventas y servicios, 72.900.000 el Gobierno Regional, 72.900.000 las Municipalidades (si se aplicara un impuesto específico), por consiguiente una recaudación tributaria del orden de US$ 316.800.000.
2. Historia legislativa. En nuestro ordenamiento las leyes permisivas a que se hizo referencia en el punto anterior, podemos mencionar el art. 8º de la Ley Nº4.283 sobre casino de Viña del Mar de 1928; el D.F.L Nº120 sobre la Polla Chilena de Beneficencia, la ley Nº7.889, la ley Nº18.568 que establece normas sobre Lotería de Concepción; la Ley Nº18.768 del 29 de Diciembre de 1988 que en su artículo 90 establece que la Polla chilena de Beneficencia y Lotería de Concepción podrán administrar sorteos de números, juegos de azar y combinaciones de ambos previa autorización por decreto del Ministerio de Hacienda; entre otras disposiciones.
Entre las propuestas legales en tramitación en el Congreso Nacional encontramos, el proyecto que tipifica como falta en el código penal la infracción de las normas legales y reglamentarias de casino de juego, del ex Diputado y actual Senador Eugenio Tuma (Boletín 3665-07) de septiembre de 2004, que considera una lacra social su utilización en establecimientos de comercios en barrios, hoy archivado; el de los Senadores Edgardo Boeninger, Alejandro Foxley, José García Ruminot, Evelyn Matthei, Carlos Ominami (Boletín 3935-07) de julio de 2005 que propugna la modificación y modernización de la tipificación de los delitos que sancionan los juegos de azar e incrementos de sanciones en el Código Penal que propone el aumento de las sanciones, así como el comiso de los instrumentos, objetos y útiles destinados a los juegos de azar y una agravante específica para el caso que los autores de los ilícitos que se hayan prevalido de menores, o hayan permitido que participen como jugadores; la del ex Diputado Maximiano Errázuriz (Boletín N° 4260&8209;07) de 21 de junio de 2006 que buscaba eliminar la condición de objeto ilícito a las deudas contraídas en juegos de azar y que actualmente se encuentra archivado; y más reciente la de los Diputados Rodrigo Alvarez, Gonzalo Arenas, Ramón Barros, Eugenio Bauer, Andrés Egaña, Enrique Estay, Marcelo Forni, Juan Masferrer, Manuel Rojas e Ignacio Urrutia, (Boletín Nº4358-06) de 20 de julio de 2006 que busca modificar la ley N° 19.995, que establece las bases generales para la autorización y fiscalización de casinos de juego, autorizando la instalación y operación de máquinas de azar en hipódromos; finalmente la del ex Diputado Maximiano Errázuriz (Boletín Nº 5168-07), de 04 de julio de 2007 que busca establecer que las máquinas tragamonedas son juegos de destreza y no de azar, y que actualmente se encuentra archivado.
3. Derecho comparado. Desde la órbita comparada, se advierten algunos casos de regulación especial en materia de máquinas de azar, así en España, desde que se despenalizara la práctica de los juegos de azar con el Real Decreto 16/1977, el gobierno español empezó a tener en cuenta todos los diferentes enfoques del sector del juego, y atendido el desfase temporal se ha dictado recientemente la ley orgánica 13/2011 que en su art. 2º letra b, excluye del ámbito de aplicación “Las actividades de juego realizadas a través de medios electrónicos, informáticos, telemáticos o interactivos cuyo ámbito no sea estatal” y que son definidos en su artículo tercero, dando de esta manera una regulación especial.
El caso Colombiano resulta interesante a partir de la ley 643/2001 que en su artículo 32 regula los juegos de azar localizados en establecimientos de comercio, que son explotados por terceros autorizados previa concesión y en su aspecto tributario destina su recaudación al municipio respectivo, empero si superan los cien mil habitantes se destinan a los...
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