El problema de la reforma en perjuicio o peyorativa en los procedimientos recursivos en el caso de sanciones administrativas
| Autor | Luis Fraga-Pittaluga |
| Páginas | 367-398 |
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CAPÍTULO TERCERO
EL PROBLEMA DE LA REFORMA EN PERJUICIO O PEYORATI-
VA EN LOS PROCEDIMIENTOS RECURSIVOS EN EL CASO DE
SANCIONES ADMINISTRATIVAS
La Administración Pública en general, y la Tributaria en particular, a diferencia
de lo que ocurre con los particulares, tiene el extraordinario privilegio de revisar de
oficio sus propias actuaciones para corregirlas, modificarlas, o extinguirlas, si así lo
exige la aplicación de la regla de derecho o si la oportunidad y conveniencia de los
intereses generales tutelados por ésta, así lo reclama, con el único obstáculo, según
se suele sostener con apoyo en la interpretación más ortodoxa de las normas perti-
nentes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y en nuestro caso
también del Código Orgánico Tributario, del respeto a los derechos subjetivos e
intereses legítimos, particulares y directos de los administrados. Este privilegio
exorbitante es una de las manifestaciones de la potestad de autotutela administrati-
va de la que ya hemos hablado.
La potestad que tiene la Administración para revisar sus actos oficiosamente
corre paralelamente a la posibilidad que tienen los titulares de derechos subjetivos o
de intereses personales, legítimos y directos, de instar al ente emisor del provei-
miento para que examine su manifestación de voluntad y establezca si la misma
está viciada de nulidad, relativa o absoluta, en atención a la intensidad del vicio que
se denuncia. Los mecanismos fundamentales para lograr esta revisión son los recur-
sos administrativos a los cuales ya nos hemos referido.
Esta posibilidad de provocar la revisión de los actos administrativos, desarro-
llada por la ley, tiene sin embargo rango constitucional y se enmarca, principal-
mente, en las previsiones de los artículos 49 (derecho al debido proceso y en par-
ticular a la defensa) y 51 (derecho de petición y oportuna y adecuada respuesta)
de la Carta Fundamental. De otra parte, su estudio se encuadra en la teoría general
de los medios impugnativos442, o sea, en los principios generales que incardinan el
442 Vid. VESCOVI, E. Los recursos judiciales y demás medios impugnativos en Iberoamé-
rica. Depalma, Buenos Aires, 1988.
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LA DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE
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control de la regularidad de los actos procesales o administrativos, a través de la
interposición de recursos.443
La pregunta a responder entonces es: ¿Hasta dónde alcanza la exorbitante po-
testad revisora de la Administración cuando la misma es incitada por el administra-
do? Es decir, cuando se inicia un procedimiento administrativo de segundo grado
por voluntad de un titular de derechos subjetivos o de un interesado legítimo, a tra-
vés de la interposición de un recurso de reconsideración, jerárquico o de revisión y
en concreto nos interesa analizar el fenómeno de la reforma en perjuicio o peyorati-
va (reformatio in peius) en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio
de segundo grado, en el ámbito general y especial tributario.
La razón que justifica este análisis radica en que en este tipo de procedimien-
to es frecuente que la situación jurídica del recurrente sea desmejorada y, por otra
parte, es en este caso, tal vez con más intensidad que en cualquier otro supuesto,
donde pueden percibirse las graves consecuencias que la reforma peyorativa com-
porta.
Debemos establecer entonces si cuando se intenta un recurso administrativo, la
Administración puede modificar el acto administrativo sancionatorio en tal medida
que desmejore o agrave la situación del impugnante o si tal posibilidad está proscri-
ta en el ámbito de la revisión gubernativa en mérito de la confrontación de la amplí-
sima potestad de autotutela con las normas constitucionales y legales y los princi-
pios que gobiernan el procedimiento administrativo sancionatorio.
443 Como lo hemos hecho en otro lugar (FRAGA PITTALUGA, L. La Terminación anor-
mal del proceso administrativo por inactividad de las partes. Vadell Hermanos Edito-
res, Caracas, 1996, pp. 1, 14 y 15), aquí nuevamente insistimos en no confundir los re-
cursos con las acciones. El recurso, desde el punto de vista procesal, es una d e las e s-
pecies del género “medio de impugnación” cuyo objetivo es corregir o remed iar las
irregularidades que se pro ducen durante el curso del proceso; se trata pues, de una acti-
vidad de las partes que procura la corre cción o eliminación jurisdiccional de los posi-
bles defec tos o injusticias en que incurre el acto procesal. Esa actividad deriva de un
poder que tienen las partes, el cual a su vez dimana del derecho de acción. En el ámbito
del procedimiento administrativo, general o especial tr ibutario, el recurso también es
un mecanismo de revisión, control y corrección de los defectos, pero esta vez del ac to
administrativo. La acción, por su parte, es, según NICETO ALCALÁ-ZAMORA Y CASTI-
LLO, la “posibilidad jurídicamente encuadrada de recabar los proveimientos jurisdic-
cionales necesarios para obtener el pronunciamiento de fondo y, en su caso, la ejecu-
ción, respecto d e una pretensión litigiosa”. La acción así concebida es u n derecho sub -
jetivo procesal que constituye la energía o principio anímico de toda la actividad reali-
zada por las partes dentro del proceso, que únicamente así, y no recluida en la deman-
da, alcanza su pleno desarrollo y se erige, por su trascendencia, en uno de los tres con-
ceptos fundamentales del Derecho Procesal. ALCALA- ZAMORA y CASTILLO, N.
“Enseñanzas y Sugerencias del Algunos Procesalistas Sudamericanos Acer ca de la Ac-
ción”. Estudios de Teoría General e Historia del Proceso. Universidad Autónoma de
México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México , 1974, p. 317 y ss.
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LUÍS FRAGA-PITTALUGA
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Así entonces, examinaremos lo que para algunos es la posibilidad de aplicar el
principio procesal de la non reformatio in peius o prohibición de reforma peyorativa
o en perjuicio, en el procedimiento administrativo sancionatorio de segundo grado.
1. La noción general de reforma en perjuicio o peyorativa (reformatio in peius)
La sentencia es el acto procesal que pone fin al proceso de conocimiento que se
inicia con la interposición de la acción. De acuerdo con GUASP , la sentencia: “…es
aquel acto del órgano jurisdiccional en que éste emite su juicio sobre la conformi-
dad o disconformidad de la pretensión de la parte con el derecho objetivo y, en con-
secuencia, actúa o se niega a actuar dicha pretensión, satisfaciéndola en todo ca-
so.”444 Se trata entonces del acto crucial y culminante del proceso, porque a través
del mismo se da respuesta a la pretensión procesal, materializando de esta forma
uno de los cometidos fundamentales de la jurisdicción, esto es, el acto de juzgar.
Es un acto procesal complejo que contiene en sí mismo dos partes fundamenta-
les, a saber, la formalización del razonamiento judicial o del silogismo mediante el
cual se resuelve el conflicto intersubjetivo de intereses planteado en el proceso, a
partir de la confrontación de la pretensión deducida y de la resistencia a la misma
(litis), y una manifestación de voluntad del Estado producida a través del juez, que
pone fin al señalado conflicto aplicando el derecho objetivo al caso concreto.
Ambos aspectos, del más importante de todos los actos procesales, están condi-
cionados por la causa que le da origen al pronunciamiento judicial y que, como
hemos dicho, se ubica en el conflicto intersubjetivo de intereses creado por la pre-
tensión procesal y la resistencia a la misma. Suele llamarse a este condicionamiento
la congruencia, esto es, la relación entre el objeto del proceso y la sentencia. GUASP
define la congruencia como: “…la conformidad que debe existir entre la sentencia y
la pretensión o pretensiones que constituyen el objeto del proceso, más la oposición
u oposiciones en cuanto delimitan este objeto. Es, pues, una relación entre dos tér-
minos uno de los cuales es la sentencia misma (…) y otro el objeto procesal en sen-
tido riguroso”.445
Este requisito impone que el fallo no contenga más de lo pedido (ne eat iudex
ultra petita partium), so pena de incurrir en incongruencia positiva; ni menos de lo
pedido (ne eat iudex citra petita partium), lo que supone incongruencia negativa; ni
algo distinto a lo pedido (ne eat iudex extra petita partium), lo que genera incon-
gruencia mixta. Así pues, la jurisdicción tiene un límite objetivo muy claro (objeto
y causa del proceso) y el juez está obligado a proferir su fallo dentro de ese límite.
Nuestra Ley procesal señala que: “Toda sentencia debe contener: (…omissis) 5º
Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las
excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la ins-
444 GUASP, J. Derecho Procesal Civil. T. I, Instituto de Estudios Políticos, Mad rid, 1968,
p. 511.
445 Idem. p. 517.
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