Oficios y órganos
| Autor | Massimo Severo Giannini |
| Cargo del Autor | Profesor Ordinario Universidad de Roma «La Sapienza» (Italia) |
| Páginas | 201-222 |
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DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO VI
OFICIOS Y ÓRGANOS
69. Atribución y competencia
Completado el cuadro de las organizaciones administrativas publicas existen-
tes —Estado, entes públicos, entes no públicos, munera— pasamos a examinar ahora
nociones comunes a todas las organizaciones, comenzando por los oficios y los
órganos.
La gran cantidad de misiones que desarrollan las organizaciones conduce a
tener en cuenta muchas especies de oficios y de órganos. Las normas positivas
utilizan nociones y terminología muy diversa: ministerios, oficios, departamentos,
comisiones, comisarias, inspecciones, intendencias, agencias, establecimientos, sec-
ciones, estaciones, distritos, gobiernos, división, delegación, etc.
Recogiendo todo lo que hablábamos sobre la distribución de las potestades y
sobre los órganos (& 49), debemos partir del hecho de que los entes públicos son
titulares de potestades, pero de tema de las potestades no nos interesa ahora el
aspecto intersubjetivo (que examinaremos en el & 154), sino el aspecto organizativo.
Cuando más complejo es el ente público, más aún son las potestades de las que es
titular; el Estado, las regiones y los municipios tiene siempre gran número de
potestades, los entes públicos dotados de autarquía las tienen en menor medida
(mientras que los entes empresariales no las poseen o las poseen al igual que,
eventualmente, pueda ocurrir con un ente privado). Existe una correlación entre la
titularidad de potestades y el hecho de ser un centro de relación de intereses públi-
cos: los entes públicos menores son centros de relación de uno o, en todo caso, de
intereses públicos reducidos y, por tanto, solo tienen las potestades relativas a
estos; el Estado, que es centro de relación de muchísimos intereses públicos, hasta el
punto de tener órganos que gozan de legitimación separada (& 48 y s.s.), tiene un
gran número de potestades.
El principio de distribución de las potestades que rige el ordenamiento del
Estado-ente, si bien no es una creación propia del mundo moderno, es al menos una
de las reglas político-jurídicas que constituyen el fundamento del ordenamiento
estatal moderno (& 49). Por lo tanto, los tipos, los caracteres y el número de las
potestades del Estado dependen de la normativa positiva (de donde no puede ser
aceptado en nuestra disciplina el concepto general «potestad del Estado» que encon-
tramos en otras ciencias, p. ej. en la ciencia política). En cambio, en los entes meno-
res el principio de la distribución de las potestades no encuentra aplicación, o bien
se aplica de forma menos rigurosa. Sin embargo, sucede, también en estos entes,
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MASSIMO SEVERO GIANNINI
que toda potestad (o todo el conjunto de las potestades) del ente no está concentra-
da en un solo órgano. Esto solo puede suceder en períodos excepcionales de la vida
del ente: p. ej. cuando son nombrados «administradores extraordinarios».
Junto al reparto de las potestades, pero de modo independiente, se encuentra
el reparto de las tareas: se pone de manifiesto, ahora, que no todos los entes públi-
cos gozan de potestades (públicas); además, la actividad de un ente público nunca es
en su totalidad ejercicio de potestades (así ocurre con las actividades internas, em-
presariales y de servicios técnicos). De todos modos, también la actividad que no es
calificable como ejercicio de potestades está repartida entre varios órganos.
Sin embargo, mientras el principio de la distribución de las potestades tiene
una relevancia jurídica necesaria, incluso como garantía de los sujetos privados del
ordenamiento, el reparto de tareas entre los órganos es fundamentalmente un regla
técnica que se funda en principios de la gestión administrativa o de la ciencia de la
administración, aunque presenten conexiones indiscutibles con las estructuras jurí-
dicas (p. ej. la naturaleza asociativa de un ente implica un órgano colegial constitui-
do por sus asociados).
Los instrumentos jurídicos que se utilizan para hacer efectivo, ya sea el repar-
to de las potestades ya sea el de las tareas, son dos: la atribución y la competencia.
La atribución (o atribución de funciones) es el aspecto jurídico derivado del
hecho de ser un centro de referencia de intereses (& 37). La norma organizativa que
inserta un centro de referencia de intereses en alguna de las figuras subjetivas
reconocidas, convierte en función la actividad de este, y la somete a la disciplina
jurídica relativa a los varios tipos de funciones. La atribución es una noción de
contenido verdaderamente amplio, y delimita el ámbito de los intereses públicos
confiados a la tutela de las figuras subjetivas más importantes. Así, son atribución
de los municipios el urbanismo, el comercio «estacionario», el estado civil; atribu-
ción de la Caja de prestamos y depósitos es el otorgar créditos de favor a los entes
públicos; atribución del Ministerio de Asuntos Exteriores son las relaciones con
otros Estados y con los entes internacionales y supraestatales. Como se ve, la atri-
bución es un calificación jurídica organizativa que concierne a los entes públicos (meno-
res) y a las grandes ramas de la administración estatal (en cuanto órganos con
legitimación propia).
La competencia ha sido frecuentemente definida como «medida del poder» —
queriéndose referir a la potestad—, Y en realidad es así en los casos más aparentes
(p. ej. en el jurisdiccional). Sin embargo, dado qué no todas las autoridades públicas
gozan de potestades, la competencia se definiría mejor como medida del ejercicio de la
atribución. La competencia, por tanto, se refiere específicamente a los órganos, de lo
que se sigue que las grandes ramas de la administración del Estado tienen atribucio-
nes en su conjunto y cada uno del los órganos que las componen tiene su propia competen-
cia: así en la Administración de los Ferrocarriles del Estado, el ministro, el consejo
de administración, el director general, los jefes del servicio central, los departamen-
tos, etc. tienen cada uno una competencia. En el municipio existen distintas compe-
tencias para el alcalde, la junta, el consejo, el oficial sanitario, etc.
La división de las competencias (o —lo que es lo mismo— la distribución de
la atribución) se realiza según criterios, llamados cánones o parámetros. Estos son,
en la práctica, innumerables y no ha faltado quien ha intentado ordenarlos en un
sistema o —dentro de la ciencia de la administración— se ha puesto a la búsqueda
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