Entes públicos y de trascendencia pública
| Autor | Massimo Severo Giannini |
| Cargo del Autor | Profesor Ordinario Universidad de Roma «La Sapienza» (Italia) |
| Páginas | 161-200 |
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DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO V
ENTES PÚBLICOS Y DE TRASCENDENCIA PÚBLICA
54. Historia de los entes públicos desde el siglo pasado a hoy
En el siglo pasado los entes públicos distintos del Estado o de las personas
jurídicas que constituyen el Estado, esto es, aquellos que de forma breve se llaman
entes públicos menores, eran muy pocos en todos los Estados. Desde casi la mitad
hasta finales de siglo, entre nosotros estos fueron: a) los entes locales territoriales,
esto es, las provincias y los municipios; b) los entes locales entonces llamados obras
pías o entes de beneficencia, hoy divididos en entes hospitalarios y entes locales de
asistencia, los cuales eran y son frecuentemente fundaciones, a veces con muchos
siglos de historia, para la asistencia hospitalaria, para educación, para la asistencia
a personas desprotegidas, y otras similares; c) las universidades y muy pocos otros
centros de educación a cargo del Estado. Discutida era la naturaleza jurídica de los
colegios profesionales (notarios, abogados y procuradores, médicos), y de las enti-
dades bancarias anteriores a la unidad como el Banco de Nápoles y el Bando de
Sicilia.
Durante el siglo pasado surgieron algunos «consorcios obligatorios», de los
cuales se consideraron públicos aquellos establecidos entre ente locales, — como
los consorcios portuarios y los de navegación interna—; mientras que de otros se
discutía su naturaleza, al menos cuando participaban particulares, como los consor-
cios hidráulicos, de repoblación forestal, de saneamiento o de defensa contra las
epidemias de plantas y de animales. También fue discutida la naturaleza de las
cámaras de comercio y de las cajas de ahorro (surgidas a caballo de los dos siglos).
A final de siglo las categorías de entes públicos, en la mayor de las hipótesis,
no superaban la veintena, aunque algunas de estas fueran numerosas: en particular,
las obras pías que constituían una selva de entes que con frecuencia tenían sus
capitales completamente disminuidos por el paso de los siglos. De todos modos,
los entes eran públicos en cuanto se les consideraba moléculas extravagantes del
Estado que este debía controlar firmemente a fin de que no se comportaran con
demasiada libertad.
Con la llegada del siglo se dio una amplia difusión de los consorcios, con una
orientación jurisprudencial más decidida al reconocimiento de su naturaleza jurídi-
co pública; esto afectó, sobre todo, al sector de la agricultura y en menor medida a
la industria.
Este periodo se caracterizó por la aplicación de una nueva categoría de entes
que bien pronto fueron denominados «paraestatales», para decir que estos estaban
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MASSIMO SEVERO GIANNINI
«próximos al Estado»; hoy esta denominación no es usada ya, porque es de poco
valor, pero entonces hubo quien sostuvo que esta expresara una noción jurídica.
Dichos entes constituyeron una novedad porque eran entes públicos de dimensión
nacional. El primero de ellos fue el Instituto nacional del seguro (INA), instituido
en 1911; fue seguido, con ocasión de la primera guerra mundial, por entes crediticios.
Con el final del conflicto se instituyeron, sobre todo el gran grupo de entes patrió-
ticos y de protección social para huérfanos de guerra, combatientes y veteranos.
Muy pronto tuvieron reconocimiento como entes de este tipo los entes nacionales
de «seguridad y previsión social».
En el periodo fascista el número de los entes públicos, ya fueran nacionales o
no, se incrementó vertiginosamente. Una parte de los entes que se consideraban
privados fueron declarados públicos: algunos de carácter económico, como el Banco
de Italia y otros institutos de crédito, otros de carácter cultural, como las academias
nacionales y muchos entes instituidos expresamente, pero el mayor grupo de los
entes públicos estuvo constituido por las asociaciones sindicales, que las leyes de
dicho periodo redujeron a una por categoría, declarándolas a todas entes públicos,
aunque tutelaran —como bien se comprende— intereses profesionales diametral-
mente opuestos. Estas conversión de las asociaciones sindicales de todo tipo en
entes públicos hizo surgir problemas muy singulares como dentro de poco vere-
mos.
La instauración de la línea política, que se conoció bajo el nombre de autar-
quía, provocó una nueva oleada de entes públicos. Una vez más, fue el sector agrí-
cola el que sufrió el mayor número de experimentos: en 1939 existían tres tipos de
consorcios permanentes, además de un cierto número de consorcios temporales.
Pero, incluso, los sectores industrial y comercial no le fueron muy a la zaga. De
hecho, muchos de estos todavía hoy existen.
Algunos entes públicos sindicales y locales constituyeron, en tomo a sí, entes
menores de servicios. Nacieron, así, los entes «parasindicales», «paramunicipales»,
etc. Además, se difundió la práctica del accionariado público lo que llevó a la esfera
pública un gran número de sociedades de capital, pero de esto hablaremos expresa-
mente luego.
Las exigencias de guerra del segundo conflicto mundial produjeron una ulte-
rior proliferación de entes públicos, en la forma de organizaciones de sector que se
encargaban de la asignación y reparto de materias primas, productos y bienes de
consumo. También la postguerra vio surgir los «entes de emergencia», para la
distribución de ayudas o para la liquidación del aparato bélico.
En 1944 fueron suprimidos de golpe todos los entes públicos sindicales; en los
años 1946-47 se inició la liquidación de los entes extraordinarios de guerra y de
algunos otros entes que no lo eran. Pero se instituyeron otros, algunos verdadera-
mente inútiles, como los del sector de la protección social, otros, en cambio, res-
pondían a verdaderas exigencias nuevas, como los entes de gestión (el mayor de
ellos es el Ente nacional de hidrocarburos — Eni), y, por último, el Ente nacional de
la electricidad — Enel.
La constitución republicana ha introducido, con las regiones, un nuevo grupo
de entes públicos territoriales, que deberían reestructurar toda la organización de
los poderes públicos.
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En 1971 el CIRIEC procedió a una investigación registral de los entes públi-
cos, resultando un censo de 59.680, de los cuales 12.902 eran entes locales territoria-
les y 31.699, entre locales y centrales, de asistencia social. El ingente gasto público
que implicaba toda esta masa de entes públicos provocó una cierta alarma, ya que
habían existido iniciativas legislativas para su revisión o supresión (Ley n.º 1404 de
1956). Le siguieron otras. Con relación a los entes centrales (o del parastato como se
dijo, asumiendo la terminología fascista) se aprobó en 1975, la Ley n.º 70, que
estableció una lista, no muy amplia, de los entes que había que mantener, y some-
ter los demás a una revisión, realizada por una comisión de la Presidencia del
Consejo de Ministros, para analizar la oportunidad de su conservación. Si el juicio
era negativo, el ente se sometía a liquidación (realizada por el servicio oportuno
del Ministerio del Tesoro) y el personal era transferido a plantillas específicas den-
tro de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Con relación a los demás entes, en particular los locales, se requerían leyes
para las distintas materias. También en 1975, la Ley n.º 382 (Ley de delegación de la
«ampliación» del ordenamiento regional), establecía que en las materias referidas a
las competencias que se transfiriesen a las regiones, provincias y municipios se
pudieran suprimir entes públicos. El Decreto Legislativo n.º 616 de 1977, dispuso la
supresión de todos los entes que desarrollasen funciones de asistencia, de instruc-
ción técnica y de formación profesional y la transferencia de la dirección estatal de
algunos entes a dirección regional. Además, señaló un conjunto de 63 entes nacio-
nales, en relación a los cuales una comisión presidencial (teniendo en cuenta el
parecer de la Comisión parlamentaria para asuntos regionales) habría tenido que
dictaminar sobre su supresión, mantenimiento o privatización (en el caso de entes
asociativos). Las leyes de la reforma sanitaria (n.º 386 de 1974, n.º 349 de 1976 y n.º
833 de 1977) suprimieron los entes hospitalarios y los entes, aún de dimensión
nacional, que tuviesen funciones relativas a la asistencia sanitaria (enfermedades,
etc.). De esta forma, el volumen de los entes públicos se ha reducido a más de la
mitad (se calcula que sean ahora alrededor de 20.000), pero el tema no está todavía
cerrado, ya que no han sido revisados muchos otros sectores.
Además, se cayó en la cuenta que la capacidad de nombramiento de los admi-
nistradores de los entes públicos nacionales (paraestatali), atribuía al Gobierno unas
potestades de elección demasiado amplias y sin control, por lo que se introdujeron
controles parlamentarios sobre estos nombramientos, lo que ha tenido como resul-
tado la ampliación del ámbito de reparto de cargos públicos (lottizzazione) entre
todos los partidos coaligados en la mayoría.
Los entes públicos constituyen, por tanto, un rasgo característico, ya sea del
Estado-ente, ya sea de las colectividades estatales contemporáneas; lo ocurrido en
Italia, salvo la amplitud con que se ha dado, corresponde a lo ocurrido en otros
estados europeos y de fuera de Europa. En todas partes se dan, p. ej. el caso de los
entes «paraestatales» de protección social, de los entes de gestión, de los entes de
servicios públicos o de los entes regionales.
Los entes públicos podrían ser clasificados según los mas diversos criterios: p.
ej. es muy llamativa la distinción entre entes locales y entes centrales; pero igual
importancia tendría aquella realizada entre entes administrativos y entes económi-
cos (es decir, entes que realizan prestaciones administrativas y entes productores de
bienes y de servicios económicamente evaluables). Hay que tener cuidado, sin
embargo, en no caer en morfologías meramente superficiales.
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