Nociones básicas
| Autor | Massimo Severo Giannini |
| Cargo del Autor | Profesor Ordinario Universidad de Roma «La Sapienza» (Italia) |
| Páginas | 99-115 |
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DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO II
NOCIONES BÁSICAS
29. Ámbito de la organización
Estaba muy difundida hasta hace algún tiempo la opinión de que la organiza-
ción constituyese un quid jurídicamente irrelevante. Esta opinión era de origen
privatista pero en la misma experiencia del derecho privado era por lo menos una
opinión equívoca. En el derecho privado, en efecto, existieron y existen hechos
organizativos de importancia primaria como el munus, el patrimonio separado, la
persona jurídica, y existen contratos en los cuales aspectos organizativos tienen tal
relevancia que hacen típica la relación como el contrato de obras (organización del
trabajo de otros) y el contrato de agencia; por no hablar también de la empresa, que
si bien no puede ser reducida a un mero factor organizativo, este es uno de sus
rasgos caracterizantes; o el caso de las sociedades comerciales, las cuales en sus
tipos socialmente más importantes presentan hoy un aparato organizativo fijado
por el legislador mismo, regulado en parte por normas imperativas, y en todo caso
con relaciones organizativas precisas y muy frecuentemente bastante articuladas.
Por lo demás, también en derecho privado esta opinión aparece tarde, cuando
ya el derecho público se había desarrollado y se fundaba sobre todo en la constata-
ción de que mientras el empresario, la asociación, la fundación organizan sus pro-
pios departamentos y sus propios servicios con actos libres, casi siempre sin un
interés jurídico frente a terceros, el ente público, en cambio, debe adoptar decisio-
nes motivadas, controladas e impugnables incluso por cualquiera que sufra un
detrimento.
La constatación es exacta pero no concluyente, porque la organización y sus
correlativas normas organizativas no hacen referencia solo al modo de ordenar
órganos y servicios internos. Esta concepción de la organización es muy restringi-
da. Hay que advertir, sin embargo, que el estudio jurídico de la organización co-
rresponde a este siglo, e incluso hasta hace poco prevalecía la concepción según la
cual el objeto de la norma jurídica es la disciplina de las relaciones intersubjetivas,
afectando, por tanto, a relaciones que no se refieren a hechos organizativos.
La teoría de la organización debería tratar: de los grupos en cuanto constituyen-
tes de ordenamientos jurídicos y de las relaciones entre estos, de la estructura de la
organización, de las relaciones entre estas y los sujetos del ordenamiento, de las
normas sobre la organización y de los actos de organización (actividad organizativa).
Pero de este modo el discurso haría relación a la teoría general y sería muy abstracto.
Como a nosotros nos interesa la organización de los poderes públicos en una visión
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MASSIMO SEVERO GIANNINI
estatal de derecho administrativo históricamente vigente, nos limitaremos a tratar
de los ordenamientos jurídicos, en aquello que nos interesa, de la estructura única-
mente de la organización administrativa y de la actividad de organización de esta.
La importancia jurídica de los hechos organizativos estaba implícita tanto en
la escuela gradualista como en la pluralista; pero la teoría se desarrolló con los
teóricos de la doctrina general del Estado de este siglo; en Italia se inició con los
dos volúmenes de A. DE VALLE, Teoría giuridica dell’organizzazione dello Stato, Padua
1931 y 1936. Sucesivamente fue desarrollada en la doctrina, incluso de forma amplia
(v.p. eje. el II vol. del Corso de ZANOBINI; G. TREVES, L’organizzaciones amministrativa,
Turín 1967). M. BONTADINI (dirigido por), Manuale di organizazione, Milan 1979; A.
PIZZORUZZO, Organizzazione dei pubblici poteri, EdD; G. PALEOLOGO, Organizzazione
amministrativa, EdD.
Para tener testimonio de la ligereza con que se ha tomado el estudio del
relieve jurídico de los hechos administrativos, bastará con contemplar la produc-
ción de los filósofos del derecho de la primera parte de este siglo: incluso estudio-
sos importantes y bien documentados como G. del Vecchio han limitado el análisis
de la norma jurídica a la norma atributiva de derechos subjetivos (que a parte de
todo son solo una de las situaciones subjetivas), como si esta comprendiera todo el
ámbito de la experiencia jurídica, olvidando totalmente las normas organizativas.
Son más interesantes las aportaciones de la sociología reciente (A. ETZIONI,
Sociología dell’organizzazione, (trad. it) Bolonia 1978) y de la ciencia de la administra-
ción (V. MORTARA, L’analisi delle strutture organizzative, Bolonia 1975).
30. Los ordenamientos jurídicos
El problema de las normas organizativas en cuanto reguladoras de las organi-
zaciones de los grupos, es el problema de los ordenamientos jurídicos; todo esto
pertenece a la teoría general, pero como el mayor número de los ordenamientos
jurídicos (desde aquellos antiquísimos constituidos por los grupos territoriales, has-
ta los más recientes como el ordenamiento deportivo y los ordenamientos sectoria-
les) actúan en el ámbito del actual derecho administrativo, este debe ocuparse de
los mismos.
Se ha dicho (& 3) que los grupos pueden estar organizados o no organizados
y que los primeros dan lugar a hechos administrativos. Un grupo organizado pue-
de existir utilizando íntegramente normas jurídicas de otros (que no pueden ser
sino aquellas de un ordenamiento jurídico más amplio que lo comprende: es el caso
de la asociación privada que usa íntegramente las normas del código civil de un
Estado). Puede ser, en cambio, productor de normas propias en una medida que
puede ir, de unos mínimos de poco relieve, a un nivel máximo en el cual se crean
verdaderas normativas (caso del derecho canónico de la Iglesia católica, de los
códigos de los juegos del derecho deportivo, del derecho laboral creado por las
asociaciones sindicales).
Al grupo organizado y que efectivamente es productor de normas propias se
le llama ordenamiento jurídico. Descriptivamente se puede incluso decir que un
ordenamiento jurídico lo constituye un grupo de sujetos que, por intereses comu-
nes, se organizan confiriendo a una autoridad determinados poderes y dándose
normas que tienen una vigencia efectiva. Los componentes primarios del ordena-
miento son, por tanto, la plurisubjetividad (conjunto de los componentes del gru-
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