Los medios
| Autor | Massimo Severo Giannini |
| Cargo del Autor | Profesor Ordinario Universidad de Roma «La Sapienza» (Italia) |
| Páginas | 331-357 |
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DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO XII
LOS MEDIOS
124. Marco general de la materia
El cuarto objeto de la actividad organizativa está constituido por los medios.
Desde el punto de vista de la ciencia de la administración, las administraciones
públicas, en cuanto organizaciones, se presentan también como empresas, en el
sentido de una unión de bienes ordenados a la emanación de servicios o a la pro-
ducción de otros bienes. En las ciencias empresariales se discute acerca de las em-
presas de las administraciones públicas y sobre si existen diferencias con las empre-
sas de las organizaciones privadas. De todas formas, es indiscutible que las admi-
nistraciones públicas tienen un capital mobiliario e inmobiliario, de instalación y
de funcionamiento, tienen relaciones de créditos y deudas, de ingresos y de gastos
y desarrollan actividades que se pueden valorar en términos de costes y rendimien-
tos.
El aspecto jurídico de estos problemas nada sencillos aparece tratado por tra-
dición científica en lugares separados. Del capital se trata, sobre todo, en la teoría de
los bienes de dominio público en razón a que los bienes de que dispone la adminis-
tración tienen regímenes jurídicos particulares. La materia concerniente a las rela-
ciones de créditos y deudas es objeto de la parte relativa a las obligaciones públicas.
Más complejo es todo lo que se refiere a los ingresos. Ante todo, en cuanto
sujeto de derecho común, la administración pública recibe ingresos que no se dife-
rencian en nada de los de cualquier otro sujeto análogo: el precio de la venta de
bienes, rentas de alquiler de inmuebles, o pagos debidos a contratos de transporte,
suministro o realización de obra. Estos ingresos, en la jerga de la contabilidad
pública, que después ha pasado e incluso al lenguaje legislativo, son denominados
«ingresos patrimoniales». Estos comprenden también los ingresos derivados de
contratos de derecho público, como los cánones obtenidos por la concesión de
bienes, los ingresos obtenidos por prestaciones de contenido patrimonial surgidas
mediante resoluciones administrativas. Todos estos casos son jurídicamente muy
diversos entre ellos y no presentan problemas unitarios salvo en lo relativo a un
tipo especial de procedimiento ejecutivo para el cobro de cantidades adeudadas.
En segundo lugar, en cuanto sujetos de derecho público, algunas administra-
ciones tienen una potestad de imposición de obligaciones que tienen como objeto,
prestaciones pecuniarias llamadas hoy, generalmente, «potestad impositiva» pura y
simplemente, pero también recibe las denominaciones de «potestad contributiva» o
de «cobro coactivo». Dichas prestaciones pecuniarias dan lugar a los «ingresos fisca-
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MASSIMO SEVERO GIANNINI
les» (o de derecho público o contributivo, u otras denominaciones similares), que
son estudiados por la ciencia financiera en su aspecto económico y por la rama de
la ciencia del derecho administrativo constituida por el derecho tributario.
Las salidas, en la jerga mencionada anteriormente, que después ha pasado al
vocabulario jurídico, son llamadas genéricamente gastos. De estos se han ocupado
hasta ahora, sobre todo, los cultivadores de una disciplina aplicativa como es la
contabilidad del Estado.
Por un principio, general que ahora ya se tiende a aplicar sin excepciones, los
ingresos y gastos de un ente público deben ser expuestos en un documento formal
constituido por el presupuesto. La emanación de gastos, en particular, debe ser
analizada según una consecución interna de actos inspirados en el principio del
formalismo; frecuentemente aparece establecido en las normas que el ente público
deba hacer una rendición de cuentas, al final de cada ejercicio financiero, en rela-
ción a los ingresos a los gastos y a veces, incluso, a los resultados de gestión.
Por último, todo lo que se refiere a rendimientos y costes, al menos en nues-
tro ordenamiento positivo, no da lugar a procedimientos preestablecidos.
Los ingresos patrimoniales son también llamados «de derecho privado», con
un término que jurídicamente no es de lo más satisfactorio, en cuanto que algunos
de estos ingresos no tienen una fuente de derecho privado en sentido propio, aun-
que casi siempre son objeto de prestaciones, objeto, a su vez, de obligaciones hacia
la administración. Bajo tal aspecto, aparecen ciertamente reguladas por el derecho
privado, pero no es nada distinto de lo que sucede con las obligaciones tributarias,
ingresos típicos de «derecho público».
Otra distinción bastante difundida de los ingresos públicos es aquella consis-
tente entre ingresos a título conmutativo e ingresos a título contributivo (es acogida
p. ej. por ZANOBINI, Corso, IV, 333). Los primeros comprenderían los ingresos de
derecho privado, las tasas y las contribuciones especiales, perteneciendo a los se-
gundos los impuestos.
La potestad impositiva tiene un ámbito muy amplio y no se refiere únicamen-
te a los tributos en sentido propio, sino a toda prestación pecuniaria que sea im-
puesta por una disposición administrativa, dando lugar a procedimientos ablatorios.
La potestad tributaria es una de sus especies. Ahora se prefiere aplicar a todos los
cobros coactivos (según el concepto de la ciencia financiera) la denominación de
«contribuciones», de donde deriva la potestad de contribución.
125. Nociones generales sobre los presupuestos
El principio por el cual los entes públicos deben tener al menos un presupues-
to económico proviene de este siglo. Hasta el siglo pasado las normas establecieron
dicha regla con respecto al Estado, a los entes territoriales y a los entes locales no
territoriales, pero, para muchos entes públicos creados después, esta regla no estaba
establecida y algunos tenían presupuestos iguales a los de los entes privados, es
decir, balances de simple rendición de cuentas. La acción del Ministerio del Tesoro
y, después de 1958, también del Tribunal de Cuentas ha logrado hacer general dicha
regla. Correlativamente a la reforma financiera del Estado, se han adoptado diver-
sas leyes con relación a los demás entes públicos: Ley n.º 335 de 1976 para las
regiones; D. P.R. n.º 421 de 1979 y Ley n.º 55 de 1983 para los entes locales; D. P.R.
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