Informe de Investigación Especial 278-16 Municipalidad de Panguipulli, Presuntas Irregularidades en Proyecto Mejoramiento Losa Terminal de Panguipulli, - Junio 2016.
| Ponente | N/A |
| Fecha de Resolución | 2 de Junio de 2016 |
| Emisor | Regional Los Ríos |
| Servicio | Municipalidad de Panguipulli |
| Número de informe | 278/2016 |
| Tipo de informe | Informe de Investigación Especial |
| Nivel | Regional |
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA REGIONAL DE LOS RÍOS
UNIDAD DE CONTROL EXTERNO
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Número de Informe: 278/2016
2 de junio de 2016
INFORME
INVESTIGACIÓN ESPECIAL
Municipalidad de Panguipulli
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CONTRALORÍA REGIONAL DE LOS RÍOS
UNIDAD DE CONTROL EXTERNO
OAF. N° 17.024/2016
REF. Nos 140.457/2016
140.509/2016
140.616/2016
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Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y
fines pertinentes, Informe Final de Investigación Especial N° 278, de 2016,
debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en
la Municipalidad de Panguipulli.
Sobre el particular, corresponde que esa
autoridad adopte las medidas pertinentes, e implemente las acciones que en cada
caso se señalan, tendientes a subsanar las situaciones observadas. Aspectos que se
verificarán en una próxima visita que practique en esa Entidad, este Organismo de
Control.
Saluda atentamente a Ud.,
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140.509/2016
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Adjunto remito a Ud., copia del Informe Final
de Investigación Especial N° 278, de 2016, debidamente aprobado, sobre
investigación relacionada con presuntas irregularidades en la ejecución del proyecto
"Mejoramiento Losa Terminal de Buses de Panguipulli", con el fin de que en la primera
sesión que celebre el concejo municipal, desde la fecha de su recepción, se sirva
ponerlo en conocimiento de ese órgano colegiado entregándole copia del mismo.
Al respecto, Ud. deberá acreditar ante esta
Contraloría Regional, en su calidad de secretario del concejo y ministro de fe, el
cumplimiento de este trámite dentro del plazo de diez días de efectuada esa sesión.
Saluda atentamente a Ud.,
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fines pertinentes, Informe Final de Investigación Especial N° 278, de 2016,
debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en
la Municipalidad de Panguipulli.
Saluda atentamente a Ud.,
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Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y
fines pertinentes, Informe Final de Investigación Especial N° 278, de 2016,
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GABRYELA RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ
UNIDAD TÉCNICA DE CONTROL EXTERNO
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PRESENTE
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Resumen Ejecutivo Informe Final N° 278, de 2016
Municipalidad de Panguipulli
Objetivo:
La investigación tuvo por finalidad revisar los diferentes hechos
denunciados, relacionados con la licitación y ejecución del contrato "Mejoramiento
Losa Terminal de Buses de Panguipulli", relativos a: no incorporar al director de obras
en el proceso licitatorio; avance físico no concordante al financiero; en los estados de
pagos; falta de antecedentes que acrediten la calidad de las obras ejecutadas;
eventual vulneración al principio de estricta sujeción a las bases administrativas y
ordenanza local; no cobro de los derechos por uso de losa del terminal al autorizar la
intervención el cierre total del área de estacionamientos y acreditar posibles faltas a la
probidad por parentesco entre el Jefe de Control y la representante de la empresa
contratista.
Preguntas de Auditoría:
•
En los procesos de licitación y ejecución del contrato. ¿Existió una vulneración
a la normativa que rige la materia y a los antecedentes que regulan el referido
contrato?
•
¿Existe irregularidad en el cierre total de la losa y en el no cobro de derechos
de la losa provisoria?
•
¿Existen antecedentes que determinen el parentesco denunciado?
Principales Resultados:
No existe irregularidad al no considerar al
director de obras en el proceso licitatorio, toda vez que la normativa no exige dicho
nombramiento.
Asimismo, se determinó que el avance
financiero y físico a la fecha de la investigación son concordantes entre sí. No
obstante, se acreditó el pago de obras sin contar oportunamente con sus certificados
de calidad, correspondiente a las partidas de preparación de la subrasante, suministro
y colocación de base estabilizada y calzada HCV.
En este contexto, la instalación del letrero de
obras fue realizada dentro de los plazos establecidos en las bases del citado contrato.
Se constató que no existe irregularidad en el
cierre total de la losa del terminal para su intervención, toda vez que dicha situación
fue debidamente acordada entre la ITO y la empresa, en conformidad a lo indicado en
la fase de respuestas y aclaraciones de la licitación. A su vez, se comprobó que se
modificó la ordenanza local y el cobro de derechos, lo que no se ajusta a la normativa
vigente, no obstante dicha modificación fue revocada sin cobrar los derechos allí
incluidos.
No existe falta a la probidad relacionada a un
eventual grado de parentesco entre el Director de Control y la representante de la
empresa contratista, según los datos obtenidos en la base del registro civil y de
identificación.
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OAF N° 17.024/2016
REF. Nos 140.457/2016
140.509/2016
140.616/2016
INFORME FINAL DE INVESTIGACIÓN
ESPECIAL N° 278, DE 2016, RELACIO-
NADA CON PRESUNTAS IRREGULA-
RIDADES EN LA EJECUCIÓN DEL
PROYECTO "MEJORAMIENTO LOSA
TERMINAL DE BUSES PANGUIPULLI", A
CARGO DE LA MUNICIPALIDAD DE
PANGUIPULLI.
VALDIVIA,
2 JUN 2016
JUSTIFICACIÓN
Esta Contraloría Regional, se ha constituido
en la Municipalidad de Panguipulli, con el objeto de investigar las denuncias
realizadas sobre presuntas irregularidades durante el desarrollo del proyecto
"Mejoramiento Losa Terminal de Buses de Panguipulli", las cuales fueron presentadas
por el director de obras municipales, DOM, y por Concejales, todos de la comuna de
Panguipulli, incluyéndose en el presente análisis el informe del Alcalde de la citada
comuna a esta Entidad de Control sobre las materias expuestas por el aludido DOM.
ANTECEDENTES
Los recurrentes, en sus escritos solicitan que
se investigue lo siguiente:
a)
No se consideró en el proceso de apertura
y evaluación de la licitación al director de obras o su subrogante, en consideración a
que es un proyecto de construcción.
b)
Estados de pago cursados con partidas que
no representan el avance, sobrevaloradas y sin certificaciones de calidad.
c)
Posible falta a la probidad por parentesco
entre representantes de la empresa constructora y el Director de Control de la
Municipalidad de Panguipulli.
d)
Vulneración al principio de estricta sujeción
a las bases administrativas por no cumplir el plazo establecido para su término,
además de no haber instalado el letrero de obras en el tiempo exigido.
e)
Autorización de la autoridad municipal
durante la ejecución, del uso total de la losa del terminal, en contraposición a la oferta
inicial, lo que favorece al contratista, afectando el principio de parcialidad e igualdad
de los oferentes. Se agrega el menoscabo por no cobro de derechos en el uso del
terminal, además de una transgresión a la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcción por instalarse los buses en el exterior del recinto sin la aprobación formal
A LA SEÑORA
LARITZA PREISLER ENCINA
CONTRALOR REGIONAL DE LOS RÍOS
PRESENTE
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del Ministerio de Transporte ni la dirección de obras municipales.
METODOLOGÍA
El trabajo se llevó a cabo de conformidad con
Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la Republica.
Asimismo, se consideraron los procedimientos
de control aprobados mediante la resolución exenta N° 1.485, de 1996, y el
reglamento de auditoría contenido en la resolución N° 20, de 2015, que Fija Normas
que Regulan las Auditorías Efectuadas por la Contraloría General de la República,
ambas de este Organismo de Control, determinándose la realización de pruebas de
auditoría en la medida que se estimaron necesarias, tales como análisis documental,
cotejo de información en el portal de mercado público, validaciones en terreno, entre
otros.
Es del caso indicar, que las observaciones
que este Organismo de Control formula con ocasiones de las fiscalizaciones que
realiza se clasifican en diversas categorías, de acuerdo con su grado de complejidad.
En efecto, se entiende por altamente complejas (AC) y complejas (C), aquellas
observaciones que, de acuerdo a • su magnitud, reiteración, detrimento patrimonial,
eventuales responsabilidades funcionarias, son consideradas de especial relevancia
por la Contraloría General; en tanto, se clasifican como medianamente complejas
(MC) y levemente complejas (LC), aquellas que tiene menor impacto en esos criterios.
ANÁLISIS
El contrato en estudio, se desarrolló en virtud
del convenio mandato suscrito el 5 de diciembre de 2014, entre la Municipalidad de
Panguipulli y la Subsecretaría de Transportes, aprobado por la resolución exenta
N° 1.496, de 31 de diciembre de 2014, de este último servicio, por el cual la aludida
subsecretaría encomienda al ente edilicio en forma completa e irrevocable la licitación,
adjudicación y celebración de los contratos que procedan para la ejecución del
mencionado proyecto "Mejoramiento Losa Terminal de Buses de Panguipulli", el que
contempla la ejecución de obras de pavimentación, de mejoramiento de sub-base,
base y losa de hormigón de espesor 0,15 m y resistencia a la flexotracción a los
menos de 5,4 MPa.
Así, por decreto alcaldicio N° 3.697, de 4 de
septiembre de 2015, el municipio de Panguipulli aprobó las bases administrativas
generales, especiales y demás documentos de la licitación N° 61-2015, y ordenó el
llamado a propuesta pública, siendo adjudicada mediante el decreto alcaldicio
N° 4.180, de 6 de octubre de 2015, bajo modalidad a suma alzada, a la empresa
constructora Jacqueline Macarena Calfuleo Lepileo E.I.R.L., por un monto de
$79.850.618 IVA incluido, y un plazo de ejecución de 75 días corridos, contado desde
la entrega de terreno, esto es, el 9 de noviembre de 2015.
Los antecedentes del contrato se detallan en
el anexo N° 1, del presente informe final.
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A la fecha de la fiscalización practicada por
esta Entidad de Control -febrero de 2016- el proyecto registraba un avance financiero
de un 18,25%, correspondiente al estado de pago N° 1, cursado por el valor de
$14.572.611, y un avance físico aproximado del 75%, según el informe del inspector
técnico de obra, ITO, de fecha 4 de febrero de 2016. A su vez, se encontraba con
término anticipado según el decreto alcaldicio N° 307, de 1 de febrero de 2016, por
incumplimiento grave de las obligaciones contraídas en los antecedentes del contrato,
lo dispuesto en el libro de obras y estado de insolvencia; ordenándose a través de ese
mismo acto administrativo, el cobro de las garantías, y multas por 10 días de atraso, y
la realización de la liquidación de la obra.
Ahora bien, con ocasión de las denuncias
efectuadas por los recurrentes, se procedió a revisar documentalmente los supuestos
incumplimientos, analizándose la normativa aplicable y las partidas que se muestran
en el anexo N° 2, determinándose lo siguiente:
1.
ASPECTOS DE CONTROL INTERNO
1.
Instrucciones de la inspección técnica de obras, ITO
De la revisión del libro de obras, se verificó
que la ITO dio instrucciones a la empresa sin asignarles un plazo para su
cumplimiento, así como tampoco registró las fechas en las cuales comprobó su
acatamiento, situaciones que no se ajustan con lo expresado en el acápite "Normas
específicas", literal b), número 48, de la resolución exenta N° 1.485, de 1996, de este
origen, que indica que "Las transacciones y hechos importantes deben registrarse
inmediatamente y debidamente clasificados".
Lo anterior, en concordancia con lo
establecido en el numeral 22 "Inspección Técnica de Obras", de las bases
administrativas especiales que indican que "Las observaciones deberán ser
notificadas por escrito al oferente adjudicado a través del libro de obras; debiendo ser
subsanadas y cumplidas en el plazo señalado por el ITO".
En relación a lo anterior y en consideración a
que el contrato se encuentra con término anticipado, según el aludido decreto
alcaldicio N° 307, de 2016, esa entidad edilicia tendrá que disponer para los futuros
proyectos que ejecute, las acciones necesarias que eviten lo detectado
precedentemente y dar cumplimiento a lo dispuesto en la citada resolución exenta N°
1.485, de 1996, y las bases respectivas, materia que será revisada en próximas
fiscalizaciones de esta Entidad de Control.
II.
EXAMEN DE CUENTAS
1.
Participación del director de obras en la apertura y evaluación de la propuesta
El DOM objeta el hecho que la autoridad
edilicia no consideró, como integrante de la comisión de apertura y evaluación técnica
en el proceso de licitación y adjudicación, al director de obras o su subrogante,
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Constitucional de Municipalidades, por el cual se indica que la Dirección de Obras es
la encargada de dirigir las obras de construcción de la municipalidad.
Al respecto, el municipio informó a esta
Entidad de Control, que no existe una normativa que exija como requisito que en la
comisión esté el director de obras, y que en las bases administrativas se establecieron
los integrantes de ésta, la que fue compuesta por tres funcionarios municipales, entre
los que se encontraba el director de tránsito, quien de acuerdo al decreto alcadicio
N° 2.641, de 24 de junio de 2015, desde el día 26 de ese mismo mes y año, debía
asumir funciones de director de obras cuando el titular no se encontrara.
Ahora bien, de la revisión de los antecedentes
del contrato, consta que las bases administrativas especiales suscritas por el director
de la secretaría comunal de planificación comunal, SECPLAN, y un funcionario del
departamento de presupuesto y licitaciones de ese municipio, fueron aprobadas por el
decreto alcaldicio N° 3.697, de 4 de septiembre de 2015, disponiendo en su numeral
13 "Comisión de apertura y evaluación", que los participantes de dicha comisión
serían:
-
Director de SECPLAN.
-
Director de Tránsito.
-
Director de Control.
Asimismo, se agregó que podrían ser
reemplazados por el subrogante o representante, este último designado por el director
o administrador municipal.
En tal contexto, fue posible comprobar que las
actas de apertura electrónica de fecha 29 de septiembre de 2015, y de evaluación de
esa misma data, fueron suscritas por el director de SECPLAN, el director de tránsito y
el representante del director de control.
A su vez, es preciso mencionar que lo
fiscalización de la obras, lo cual corresponde a un proceso posterior al de apertura y
evaluación de la licitación.
Luego, se hace necesario analizar lo que
establece el decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que Aprueba
Reglamento de la ley N° 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de
Suministro y Prestación de Servicios, que expone que "En las licitaciones en las que la
evaluación de las ofertas revista gran complejidad y en todas aquellas superiores a
1.000 UTM, las ofertas deberán ser evaluadas por una comisión de al menos tres
funcionarios públicos, internos o externos al organismo respectivo, de manera de
garantizar la imparcialidad y competencia entre los oferentes."
De lo anterior, se puede concluir que no existe
una obligación de nombrar como miembro de la referida comisión para este tipo de
contratos a un cargo específico, ajustándose la entidad edilicia con el procedimiento
establecido en la normativa aplicable al caso que se analiza, procediéndose a
desestimar la reclamación que se trata.
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2.
Eventuales pagos realizados a partidas sin el avance correspondiente y
sobrevaloradas
La denuncia del mencionado DOM expone
que los inspectores técnicos habrían pagado partidas que, según el respaldo
documental del libro de obras y los avances contenidos en los estados de pago NOS 1
y 2, no correspondían, y que además no contaban con la calidad exigida en las
especificaciones técnicas. Entre los ítems cuestionados se encuentran: instalación de
faenas, ensayes y señalización, preparación de la subrasante, suministro y colocación
de base estabilizada y calzada HCV (hormigón cemento vibrado), los cuales fueron
revisados y el resultado consta en los siguientes puntos.
2.1
Instalación de faenas
El director de obras señala que no debió
pagarse en el estado de pago
N°
1, el 90% de la partida instalación de faenas en
consideración a la superficie a intervenir, sosteniendo además que dicho ítem se paga
en su totalidad cuando se retiran y limpian las obras provisorias. Acusa también que el
precio estipulado por el contratista no se condice con la magnitud de las obras
realizadas en terreno (oficina de espacio reducido y cierros de malla), materia que el
ITO debió resguardar.
En relación a lo expuesto, es dable mencionar
que el numeral 14.1 de las bases administrativas especiales, previene que el contrato
será a suma alzada sin reajuste ni intereses de ninguna especie y expresado en
pesos chilenos.
A su vez, consta que la partida en cuestión en
el presupuesto adjudicado tiene un valor directo de $4.000.000, con unidad de medida
(N°)
y su cantidad estimada es 1, pagándose en el estado de pago
N°
1, el avance
correspondiente al 90%, lo que asciende al monto directo de $3.600.000.
Ahora bien, según el criterio contenido en el
dictamen
N°
20.527, de 1998, de este origen, se establece que en los contratos a
suma alzada, el valor de la oferta es el que sirve de referencia y comparación para su
adjudicación, y no los precios de los diversos ítem, los cuales constituyen meros
antecedentes que permiten a la autoridad contar con elementos que le faciliten
ponderar con mayor ecuanimidad y exactitud el estudio de costos efectuados por el
proponente sin que dicho análisis sea vinculante para la Administración.
Asimismo, las especificaciones técnicas
exponen en el ítem 1.1. "Instalación de faenas", entre otras consideraciones, que el
contratista debe contemplar todos los recintos necesarios para la adecuada ejecución
de las obras, cumpliendo las disposiciones legales y normativas vigentes para este
tipo de obras, incluyendo oficinas adecuadas para la ITO. Agrega el mismo
documento, que todas las instalaciones de faenas serán diseñadas, construidas,
operadas, mantenidas y retiradas por el propio contratista bajo su responsabilidad, a
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..
su cargo y costo.
5
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CONTRALORÍA REGIONAL DE LOS RÍOS
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Realizadas las indagaciones sobre la
ejecución de las instalaciones provisorias en la faena, fue posible constatar lo
siguiente:
-
Existe registro fotográfico en el primer estado de pago sobre la construcción de
una edificación en material ligero señalada como instalación de faena.
-
En el folio
N°
5, de fecha 17 de noviembre de 2015, del libro de obras, el ITO
solicitó mejorar la oficina del profesional residente, requiriendo ventanas hacia la
obra, luz y mesa para la presentación de planos, sin que exista un antecedente
posterior de que dichas observaciones se mantenían o fueron subsanadas.
-
A la fecha de la visita a terreno el día 3 de febrero de 2016, por esta Entidad de
Control, se constató que no habían instalaciones provisorias, salvo el cerco en
malla raschel en sectores que delimitan el área de obras ejecutadas y las
faltantes.
En consideración a todo lo expuesto, es dable
mencionar que no es cuestionable el valor que el contratista contempló en su oferta
por la partida analizada, debido a que la obra se adjudicó por el monto total de la
oferta, no siendo vinculante el precio por cada partida. Además, es el
ITO
quien debió
hacer exigible lo contemplado en las especificaciones técnicas y demás antecedentes
del contrato, lo que según el libro de obra habría ocurrido al solicitar las mejoras
necesarias.
Respecto del avance pagado (90% de la
partida), se advierte que existe un saldo pendiente del 10%, faltando el retiro de los
cercos provisorios, por lo que la entidad municipal tendrá que considerar el análisis de
este ítem en la liquidación del contrato respectivo, ponderando lo faltante.
2.2
Ensayes y señalización
El DOM en su presentación manifiesta que en
el estado de pago
N° 1,
se pagó el 50% de la partida no existiendo ningún certificado
de laboratorio autorizado.
En relación a la materia, consta del
presupuesto contratado que el ítem 1.2 "Ensayes y señalización", corresponde a una
partida global, con costo directo de $4.500.000 ($6.426.000 IVA incluido), la cual se
pagó en el estado de pago
N°
1, el avance equivale al 50%, esto es $2.250.000
($3.213.000 IVA incluido). La fecha del citado pago consigna el 7 de diciembre de
2015.
Por su parte, las especificaciones técnicas
disponen que en este ítem se encuentran incluidos todos los gastos necesarios para
materializar la señalización provisoria y los ensayes de laboratorio para el correcto
control de las obras.
Sobre las certificaciones, se comprobó que
efectivamente a la data del estado de pago
N°
1 (7 de diciembre de 2015), no se
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UNIDAD DE CONTROL EXTERNO
contaba con ningún control de calidad, por cuanto las fechas de los respectivos
informes son posteriores. Ver anexo N° 3.
Ahora bien, considerando la modalidad de
contratación, suma alzada, cabe anotar el criterio contenido en los dictámenes
Nos 48.491 y 25.086, ambos de 2011, de este origen, que señalan que el desarrollo de
la obra será susceptible de ser valorizado conforme al detalle de su presupuesto, de lo
que se sigue que si éste contempla partidas de carácter global, las mismas sólo
pueden, atendida su naturaleza, ser pagadas en la medida que se encuentren
completamente ejecutadas.
Así, en mérito de lo expuesto, es objetable el
pago efectuado por la Municipalidad de Panguipulli de la partida 1.2 "Ensayes y
señalización", por el 50% de avance en el estado de pago N° 1, por cuanto no se
encontraba a la fecha de autorización del mismo, la totalidad de éstas detallada en las
especificaciones técnicas, faltando las certificaciones de calidad exigidas en las
mismas, sin perjuicio de que dicha situación fue regularizada en forma posterior,
debiendo la autoridad arbitrar medidas que eviten lo sucedido en otros contratos de
obra lo que será revisado en próximas fiscalizaciones por esta Contraloría Regional.
2.3
Preparación de la subrasante
Se denuncia que la citada partida no se
encontraba ejecutada al momento de cursar el estado de pago N° 1.
Sobre lo expresado, la autoridad municipal
adjunta informe del ITO en el cual señaló que se autorizó el avance para dar pronto
término al proyecto por la importancia del terminal, y en consideración a la existencia
de las garantías y responsabilidad que le compete a la empresa constructora de
ejecutar bien la obra.
De la revisión documental realizada a la
materia, se verificó del estado de pago N° 1, que se pagó el avance correspondiente
al 50%, por el costo directo de $1.875.100 ($2.677.643 IVA incluido).
A su vez, las especificaciones técnicas en su
ítem 2.2 "Preparación subrasante", establece que "Una vez ejecutados los trabajos
necesarios para dar los niveles de sub-rasante se deberá proceder como se indica:
-
El suelo se escarificará y se compactará en un espesor mínimo de 0,20 [m] a
objeto de proporcionar una superficie de apoyo homogénea.
-
La compactación se realizará hasta obtener una densidad mayor o igual al 95%
de la densidad máxima Proctor Modificado.
El Contratista deberá solicitar la recepción de esta partida antes de proceder a la
colocación de la base estabilizada. Para este efecto deberá atenerse a los
resultados obtenidos por el laboratorio de terreno. La subrasante terminada
deberá cumplir, además de la compactación especificada, con las pendientes y
dimensiones establecidas en el proyecto."
7
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En este sentido, de la revisión del libro de
obra, consta que el ITO, en el folio N° 11, de fecha 2 de diciembre de 2015, cuestiona
el sobretamaño de la sub-base, sin que se advierta la aceptación de la partida en
cuestión y además sin contar con los ensayos solicitados para cursar el estado de
pago N° 1, de acuerdo a como se mencionó en el punto anterior, lo que demuestra la
falta de cumplimiento de lo dispuesto en las especificaciones técnicas.
No obstante, se comprueba que en forma
posterior, se realizaron un total de seis ensayos de densidades de terreno y uno de
granulometría.
Ahora bien, en el informe del ITO suscrito el
día 5 de febrero de 2016, se expone que el ítem analizado, se encuentra ejecutado en
un 100%.
Sin perjuicio de lo anterior, donde se
evidencian avances en la ejecución de la partida "Preparación de subrasante", no
constan antecedentes suficientes para pronunciarse si al momento de cursar el estado
de pago N° 1, se encontraba o no la cantidad que se autorizaba, debiendo la entidad
municipal evaluar lo efectivamente ejecutado en la liquidación del contrato respectiva.
2.4
Base estabilizada y calzada HCV
En su presentación, el director de obras
argumenta que se aprobaron en el estado de pago N° 2, avances de un 50% del ítem
2.4 "Suministro y colocación base estabilizada CBR>60% e=0,30 m"; y un 46% de la
partida 2.5 "Calzada HCV e=0,15 m", sin tener los certificados de calidad.
Sobre la materia, se validó que el estado de
pago cuestionado no ha sido pagado por la Subsecretaría de Transportes, situación
por lo cual este Organismo Fiscalizador no tiene objeciones que representar, sin
perjuicio de la liquidación en curso que lleva ese municipio y en donde tendrá que
considerar las obras ejecutadas y su calidad acorde al proyecto.
3.
Sobre eventual falta a la probidad
Los concejales en su presentación, solicitan
verificar un supuesto parentesco entre la representante y socios accionistas de la
empresa constructora con el Director de Control de la Municipalidad de Panguipulli, lo
que derivaría, a su juicio, en una eventual falta a la probidad.
Al respecto, cabe recordar que la entidad
edilicia adjudicó por propuesta pública la ejecución de la obra mediante el decreto
alcaldicio N° 4.180, de 6 de octubre de 2015, a la empresa constructora Jacqueline
Macarena Calfuleo Lepileo E.I.R.L.
En este contexto, es menester señalar que el
proponente contratado tiene el carácter de empresa individual de responsabilidad
limitada, E.I.R.L, la que conforme a la ley N° 19.857, que Autoriza el Establecimiento
de Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada, corresponde a una persona
jurídica con patrimonio propio distinto al del titular, cuya administración atañe a este,
8
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA REGIONAL DE LOS RÍOS
UNIDAD DE CONTROL EXTERNO
quien la representa judicial y extrajudicialmente para el cumplimiento del objetivo
social, con todas las facultades de administración y disposición legal, circunstancia por
la cual cabe concluir que la mentada empresa no tiene socios accionistas.
No obstante lo expuesto, es dable revisar lo
dispuesto en el artículo 4
°
de la citada ley N° 19.886, que establece que "Ningún
órgano de la Administración del Estado y de las empresas y corporaciones del Estado
o en que éste tenga participación, podrá suscribir contratos administrativos de
provisión de bienes o prestación de servicios con los funcionarios directivos del mismo
órgano o empresa, ni con personas unidas a ellos por los vínculos de parentesco
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, ni con sociedades
de personas de las que aquéllos o éstas formen parte, ni con sociedades comanditas
por acciones o anónimas cerradas en que aquéllos o éstas sean accionistas, ni con
sociedades anónimas abiertas en que aquéllos o éstas sean dueños de acciones que
representen el 10% o más del capital, ni con los gerentes, administradores,
representantes o directores de cualquiera de las sociedades antedichas."
De lo anterior, consta que los vínculos de
parentesco que expone la citada ley N° 18.575, corresponde a los cónyuges, hijos,
adoptados o parientes hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad
inclusive.
Ahora bien, realizadas las indagaciones en la
plataforma del Registro Civil, no consta ningún grado de parentesco entre Jaqueline
Macarena Calfuleo Lepileo, con el Director de Control de la Municipalidad de
Panguipulli en los términos que la normativa lo señala, por lo que se desestima lo
denunciado.
4.
Estricta sujeción a las bases administrativas
Al respecto, los concejales manifiestan en su
presentación, que se revise si existe vulneración al principio de estricta sujeción a las
bases administrativas, por cuanto no se dio cumplimiento al plazo estipulado en el
contrato y no se cobraron las multas por la instalación del letrero de obra fuera de la
fecha establecida.
4.1
Cumplimiento del plazo contractual
Cabe informar que la obra tuvo un plazo de
ejecución de 75 días corridos, contabilizados a contar del acta de entrega de terreno,
esto es, el 9 de noviembre de 2015, cuya fecha de término correspondía al 22 de
enero de 2016.
En este sentido, la Municipalidad de
Panguipulli, a través de su ordinario N° 177, de 2016, dirigido a esta Entidad de
Control, informó que a través del decreto alcaldicio N° 307, de 1 de febrero de 2016,
puso término anticipado al contrato de ejecución de obras por las causales estipuladas
4
en el punto 15.2, letras a), b), c) y e), de las bases administrativas especiales, y la
cláusula décima del convenio suscrito entre ese municipio y la empresa constructora.
9
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA REGIONAL DE LOS RÍOS
UNIDAD DE CONTROL EXTERNO
A su vez, en el citado decreto se ordenó el
cobro de la boleta de garantía en custodia, correspondiente al vale vista por el valor
de $3.992.531; la aplicación de multas por atraso de 10 días (contados desde la fecha
de término contractual hasta la de emisión del decreto); y proceder a la liquidación de
la obra por parte del ITO.
Sin perjuicio de lo anterior, el municipio por
medio del decreto alcaldicio
N°
333, de 4 de febrero de 2016, designó la comisión de
recepción única para la liquidación del contrato, compuesta por un total de cuatro
funcionarios.
A raíz de lo expuesto, es preciso concluir que
la Municipalidad de Panguipulli ha realizado los actos administrativos respectivos que
de acuerdo a lo dispuesto en las bases administrativas, y ordenado el cobro de las
sanciones por el incumplimiento del plazo contractual, las que tendrán que ser
incluidas en la liquidación del contrato.
4.2
Letrero de obras
En relación a la materia, cabe indicar que las
bases administrativas especiales en su numeral 4.5, incluye la colocación de un
letrero que se debe instalar en el plazo de 20 días hábiles contados desde la entrega
de terreno, esto es, hasta el
4
de diciembre de 2015.
Revisado el libro de obras, se verificó que su
instalación quedó registrada el día 3 de diciembre de 2015, por parte del ITO, según
folio
N°
12 de esa misma data, lo que se ajusta al plazo señalado en el párrafo
anterior.
En consecuencia y en virtud de los
antecedentes de respaldo, no se advierten irregularidades en la fecha de instalación
del letrero de obras, desestimando lo expuesto por los recurrentes.
5.
Cierre losa del terminal, aprobación de losa provisoria y posible vulneración a la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcción
5.1
Autorización de cierre total del terminal
Del análisis de los antecedentes de la
licitación pública, consta que la consulta
N° 11,
referida a aclarar el cierre del terminal,
en la cual el municipio aclaró que "Esta materia será definida por la Inspección
técnica."
En este contexto, del folio
N°
2, de 9 de
noviembre de 2015, del libro de obras, se acordó entre la ITO y la empresa
constructora que las faenas se realizarían en dos etapas.
Luego, durante el desarrollo del contrato, la
empresa contratista a través de la carta de fecha 8 de enero de 2016, requirió
autorización para intervenir en los tramos pendientes del terminal, situación que de
10
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA REGIONAL DE LOS RÍOS
UNIDAD DE CONTROL EXTERNO
acuerdo al informe técnico de esa misma data del ITO, fue aprobada con el visto
bueno del Alcalde de la comuna.
En tal sentido, la autorización otorgada de
cerrar totalmente el terminal no vulnera las condiciones establecidas en el proceso
licitatorio, por cuanto el ITO era quien debía pronunciarse al respecto, por lo que no se
advierten observaciones que representar, esto, sin perjuicio de las alteraciones que
produjo en el funcionamiento propio del terminal de buses y los actos administrativos
que se generaron, lo que será analizado en los próximos puntos.
5.2
Autorización de losa provisoria
El cierre del terminal de buses produjo que el
municipio de Panguipulli aplicara un plan de contingencia para su uso, solicitando a la
Secretaría Regional Ministerial de Transporte y Telecomunicaciones de Los Ríos,
SEREMITT de Los Ríos, la visación del cierre de una vía de la calle Gabriela Mistral,
entre Diego Portales y Eulalio Henríquez, hasta el 31 de enero de 2016, la cual fue
autorizada por medio de la resolución exenta N° 39, de 11 de enero de 2016, de esa
SEREMITT.
Así, el Alcalde a través del decreto alcaldicio
N° 122, de 12 de enero de 2016, define este tramo de la calle como losa provisoria,
para la detención de los buses y toma de pasajeros, presentando también ante el
Concejo Municipal, la propuesta de una modificación de la Ordenanza Local referida a
crear un nuevo derecho denominado "Uso de losa provisoria", en consideración a la
ocupación de un lugar físico que no tiene el nivel de prestación de servicios que se
contaba originalmente, ante lo cual el citado Concejo acepta en la sesión ordinaria de
fecha 27 de enero de 2016.
De lo anterior, es dable exponer que, de
acuerdo al artículo 5°, de la citada ley N° 18.695, "Para el cumplimiento de sus
funciones las municipalidades tendrán las siguientes atribuciones esenciales", letras
d) "Dictar resoluciones obligatorias con carácter general o particular" y e) "Establecer
derechos por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que
otorguen".
Por su parte, de acuerdo al artículo 65, letra
c), de la citada norma legal, "El alcalde requerirá el acuerdo del concejo para
establecer derechos por los servicios municipales y por los permisos y concesiones".
En este contexto, y de acuerdo a la normativa
transcrita, la Municipalidad de Panguipulli tiene facultades para modificar la ordenanza
del mencionado terminal de buses, en la medida, por cierto, que ello se enmarque en
las disposiciones contenidas en el decreto N° 94, de 1984, que aprueba Política
Nacional de Terminales para Servicios de Locomoción Colectiva No Urbana, que en
su artículo 3° señala, en lo que importa, que los municipios deberán dictar su
ordenanza local de acuerdo a las orientaciones generales contenidas en la ordenanza
tipo para terminales de locomoción colectiva no urbana.
Ahora bien, la aludida ordenanza tipo
establece en su artículo 1°, que los establecimientos municipales destinados a
11
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA REGIONAL DE LOS RÍOS
UNIDAD DE CONTROL EXTERNO
terminales de locomoción colectiva no urbana, sean de administración propia o
entregados en concesión a particulares, y los terminales privados se regirán por la
presente ordenanza y por lo dispuesto en la Política Nacional de Terminales para
Servicios de Locomoción No Urbana, la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcción y lo indicado en el plano regulador municipal o intercomunal.
Luego, el artículo 17 del mismo documento
tipo, indica que los ingresos de los terminales estarán constituidos por los siguientes
derechos: c) Derecho de uso de losa. Agrega, el mismo precepto, que se entiende por
uso de losa el tiempo de ocupación del patio de maniobras para que los buses
carguen equipajes y pasajeros.
A su vez, consta que el municipio a través de
la modificación aprobada por medio del decreto N° 296, de 2016, incorporó a su
ordenanza sobre terminal de buses un "Derecho de uso de losa provisoria" que definió
como "el espacio físico determinado por la municipalidad para funcionamiento de la
losa del terminal, en aquellos casos en que no sea posible ocupar la losa oficial. El
uso de losa provisorio corresponde al tiempo de ocupación del patio de maniobras
para los buses carguen equipaje, tomen o dejen pasajeros, y aquellas afines", y
además, contempla un cobro por el mismo, sin que se advierta el sustento normativo
de aquella determinación, toda vez que la preceptiva individualizada, específicamente
el artículo 17 de la mencionada ordenanza tipo, no establece el concepto de losa
provisoria, y por ende, se estarían cobrando más derechos de los que allí se permiten,
vulnerando sus disposiciones.
No obstante, realizadas las indagaciones por
esta Entidad de Control, se constató que el municipio no exigió el cobro de tales
estipendios, según se comprueba del certificado de fecha 13 de mayo de 2016,
emitido por el Director de Finanzas de la Municipalidad de Panguipulli, don Miguel
Ángel Chaparro Guzman, y además tal modificación fue revocada por el aludido
concejo, tal como se comprueba del acuerdo N° 36, de 9 de febrero de 2016,
debiendo el municipio considerar lo señalado en párrafos anteriores en caso de
realizar nuevos cambios a la Ordenanza Local.
5.3
Supuesta vulneración a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción
Al respecto, el director de obras representa
que la habilitación provisoria de la calle Gabriela Mistral haciendo funciones del
terminal de buses, transgredió lo dispuesto en el artículo 4.13.10, del decreto N° 47,
de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ordenanza General de Urbanismo y
Construcción, por cuanto no contó con los informes favorables del Ministerio de
Transporte y Telecomunicaciones ni de la dirección de obras.
En este sentido, cabe precisar lo definido
como terminal externo, según el artículo 1.1.2 de la aludida ordenanza, que señala
que corresponde al "...área ubicada en el recorrido de el o los servicios de locomoción
\:.
colectiva urbana destinada a la detención temporal de vehículos con el objetivo de
controlar y regular las frecuencias y cambio de personal."
12
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA REGIONAL DE LOS RÍOS
UNIDAD DE CONTROL EXTERNO
Asimismo, el citado artículo 4.13.10, dispone
que los terminales externos podrán realizar movimiento de pasajeros cuando haya
sido autorizado por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y siempre que
éstos contemplen la debida separación entre áreas de circulación peatonal y
vehicular, diseño de cruces peatonales, condiciones de estacionamiento de los buses
y a la habilitación de paraderos y su correspondiente demarcación, ello de acuerdo a
lo estipulado por el Manual de Vialidad Urbana y el Manual de Señalización de
Tránsito.
Ahora bien, es dable establecer que el uso de
la calle Gabriela Mistral como estacionamiento provisorio de los buses, no se ajusta al
concepto de "terminal externo", pues este se refiere al terminal existente que se
encontraba en funcionamiento y en el cual se realizaban las obras de construcción de
la losa de hormigón. Además, en consideración a que la SEREMITT de Los Ríos
autorizó el cierre de la citada vía como estacionamiento provisorio hasta el día 31 de
enero de 2016, según la mencionada resolución exenta N° 39, de 2016, da cuenta que
estaba en conocimiento de lo que se pretendía realizar, circunstancias por las cuales
no se advierten observaciones que formular sobre la materia.
CONCLUSIONES
Atendidas las consideraciones expuestas
durante el desarrollo del presente trabajo, corresponde concluir lo siguiente:
1.
Según el punto 1. "Instrucciones de la
inspección técnica de obra, ITO", del acápite 1 "Aspectos de control interno", (C)
1
, la
Municipalidad de Panguipulli tendrá que adoptar los procedimientos de control
necesarios para que los inspectores técnicos den seguimiento a sus instrucciones
otorgándose un plazo asociado para su revisión, así como también, cumplan con lo
estipulado en la nombrada resolución N° 1.485, de 1996, y demás antecedentes del
contrato, lo que será verificado en una futura fiscalización de esta Contraloría
Regional.
2.
Disponer las acciones pertinentes para
que en los contratos de ejecución de obra, se paguen las partidas en el avance que
efectivamente corresponde, aplicando la jurisprudencia administrativa de esta Entidad
de Control contenida entre otros, en los dictámenes NOS 48.491 y 25.086, ambos de
2011, respecto del pago de partidas globales, al tenor de lo observado en el punto 2.2
"Ensayes y señalización" (C), del acápite II "Examen de cuentas", lo que será revisado
en una próxima visita de fiscalización de este Organismo de Control.
;
Transcríbase al Alcalde, al Secretario
Municipal, a los Directores de Control y de Obras, todos de la Municipalidad de
Panguipulli, y a la Unidad Técnica de Control Externo de esta Contraloría Regional.
Saluda atentamente a Ud.,
STAY CONTRERAS
Jefe Unidad Corttro
-
xterrio
Contraloría Regional de Los Ríos
Compleja
13
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CONTRALORÍA REGIONAL DE LOS RÍOS
UNIDAD DE CONTROL EXTERNO
ANEXO N° 1
RESUMEN DE DATOS DE LA OBRA
Nombre del contrato
Mejoramiento losa terminal de buses Panguipulli.
ID Mercado Público
3573-64-LP15.
Financiamiento
Subsecretaría de Transportes y Telecomunicaciones.
Mandante
Subsecretaría de Transportes y Telecomunicaciones.
Fecha
suscripción
convenio
mandato
5 de diciembre de 2014.
Unidad técnica
Municipalidad de Panguipulli.
Ubicación
Comuna de Panguipulli.
Contratista
Jacqueline Macarena Calfuleo Lepileo E.I.R.L.
Ins ector técnico
p
-
Roberto
Sáez
Catalán,
según
decreto
alcaldicio
N° 4.438, de 2015.
-
Cristian
Peña
Sayago,
según
decreto
alcaldicio
N° 4.875, de 2015.
- Cristian Garrido Escobedo, según decreto alcaldicio
N° 22, de 2016.
Decreto alcaldicio de adjudicación
N° 4.180, de 6 de octubre de 2015.
Tipo de propuesta
Licitación pública.
Modalidad de contratación
Suma alzada.
Monto original del contrato
$ 79.850.618, IVA incluido.
Modificaciones de montos No se registra.
Plazo original del contrato
75 días corridos.
Fecha de inicio
9 de noviembre de 2015.
Fecha de término contractual
22 de enero de 2016.
Fecha de término anticipado
1 de febrero de 2016.
Porcentaje de avance físico a la
fecha de la visita a terreno
750/
0
Porcentaje de avance financiero a
la fecha de la visita a terreno
18,25%.
uente: Decretos alcaldicios aportados por la Municipalidad de Panguipulli.
14
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CONTRALORÍA REGIONAL DE LOS RÍOS
UNIDAD DE CONTROL EXTERNO
ANEXO N° 2
PARTIDAS CUYA EJECUCIÓN FUE REVISADA EN LA PRESENTE
INVESTIGACIÓN
NOMBRE
PORCENTAJE PAGADO
AL ESTADO DE PAGO
N°1
(%)
Instalación de faenas
90
Ensayes y Señalización
50
Letrero de Obras
100
Preparación de la Subrasante
50
Suministro y colocación Base Estabilizado
,CBR>60`
)
/0
O
Fuente: Estado de pago N° 1, aportado por la Municipalidad de Panguipulli.
15
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA REGIONAL DE LOS RÍOS
UNIDAD DE CONTROL EXTERNO
ANEXO N° 3
RESUMEN DE CONTROLES DE CALIDAD
Partida
Lugar de
muestreo
Laboratorio
Muestra
Fecha
muestreo
Fecha
entrega
certificado
Base granular
Acopio de obra
Labotec
7731
13-01-2016
20-01-2016
Base granular
Losa N° 1, 2, 3
Labotec
20670
18-01-2016
20-01-2016
Base
Losa N° 5, 6, 7
Labotec
20670
15-01-2016
20-01-2016
Base
Losa N° 8
Labotec
20670
15-01-2016
20-01-2016
Subrasante
Acopio de obra
Labotec
7732
14-01-2016
20-01-2016
Subrasante
Losa N°1
Labotec
20676
18-01-2016
20-01-2016
Subrasante
Losa N° 2, 3, 5
Labotec
20670
15-01-2016
20-01-2016
Subrasante
Losa N° 6, 7, 8
Labotec
20670
15-01-2016
20-01-2016
Informe de
ensayos de
hormigón
Tercer tramo
Losa anden
N°10
'diem
908056
26-01-2016
24-02 2016
Informe de
ensayos de
,
hormigón
segundo tramo
Losa anden
N°6
!diem
907935
19-01-2016
17-02 2017
Fuente: Controles de calidad aportados por el inspector técnico de la obra.
16
www.contraloria.c1
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