Funciones de las Fuerzas Armadas Y del Consejo De Seguridad Nacional en Chile y Propuestas de Reforma Constitucional
| Autor | Marisol Peña Torres |
| Cargo | Profesora de Derecho Constitucional y de Derecho Internacional Público de la Pontificia Universidad Católica de Chile y de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos |
Es importante iniciar esta ponencia con algunos antecedentes de carácter histórico y conceptual que contribuyan a ilustrar el actual debate sobre las reformas en curso que inciden en el régimen constitucional de las Fuerzas Armadas y del Consejo de Seguridad Nacional.
La novedad que supone introducir una mención específica a las misiones confiadas a los institutos armados, en la Constitución que hoy nos rige, motivará una segunda reflexión a la luz de las exigencias propias del moderno Estado de Derecho y de las tendencias que revela el examen del derecho comparado.
Se analizarán, enseguida, las propuestas de reforma constitucional que se han planteado a lo largo de estos doce años de democracia para terminar con un examen crítico del proyecto de modificaciones que se encuentra pendiente en primer trámite constitucional, en relación con los principios de ordenación constitucional de las Fuerzas Armadas sobre los que se ha desarrollado el Estado liberal democrático.
La regulación previa a la Constitución Política de 1980 contenía escasas referencias a las Fuerzas Armadas. De hecho, nuestros primeros documentos constitucionales se limitaban a considerar las atribuciones que el Presidente de la República o el Congreso Nacional, en su caso, podían ejercer en materias militares. Dichas Cartas, no contenían, sin embargo, referencias a las misiones o a las características de las Fuerzas Armadas.
Recién, en la Constitución Política de 1823, se incluye un Título especial -el Título XX- destinado a regular a la Fuerza Pública. En él -y a diferencia de los textos precedentes- se le confía la misión de velar por la seguridad interior y la defensa exterior (Art. 225). Asimismo se señalan las características de la Fuerza Pública como esencialmente obediente y no deliberante (Art. 226).
Las aludidas características se mantienen inalterables bajo las Constituciones de 1833 (Art. 157) y de 1925 (Art. 22) hasta que la reforma constitucional de 9 de enero de 19711 las complementa, agregando los rasgos de profesionales, jerarquizadas y disciplinadas.
Mientras que las Constituciones posteriores a la de 1823 mantuvieron -como se ha expresado- la mención a las características aplicables a los institutos armados, no ocurrió lo mismo con las misiones que el constituyente de 1823 les había confiado.
La Constitución de 1980 retoma, pues, la tradición iniciada en 1823 y precisa las misiones o atribuciones de las Fuerzas Armadas y Carabineros siguiendo, de esta forma, una tendencia evidente del constitucionalismo contemporáneo2.
Antes de analizar las reformas que actualmente se debaten en el seno del Congreso Nacional es conveniente preguntarse si es positivo o conveniente que las Cartas Fundamentales regulen las funciones o atribuciones de los cuerpos armados del Estado y si, en este sentido, la Constitución chilena de 1980 representa un avance frente a sus predecesoras. Ello, porque un aspecto básico de tales modificaciones incide en el intento de supresión de una de las misiones actualmente confiada a las Fuerzas Armadas y a Carabineros referida a la garantía del orden institucional de la República.
Al respecto, debe recordarse que en el Memorándum aprobado por la Comisión Constituyente, el 22 de noviembre de 1973, que contenía las Metas u Objetivos Fundamentales en que debería inspirarse la Nueva Constitución Política se expresó que:
"... la nueva estructura constitucional destacará la alta misión que corresponde a nuestras Fuerzas Armadas y de Orden, porque dicha misión constituye la mejor garantía para la seguridad e integridad de la Nación, como asimismo para el ordenamiento institucional y los derechos fundamentales de los ciudadanos"3.
Además, la Comisión Constituyente efectuó consideraciones de orden histórico que reafirmaban su voluntad de regular, en la propia Carta Fundamental, las misiones de los cuerpos armados de la República4.
Sin perjuicio de lo expresado por la Comisión Ortúzar nos parece que la razón última que justifica la regulación constitucional de las funciones de las Fuerzas Armadas se encuentra en la clásica finalidad asignada a la Carta Fundamental por eminentes constitucionalistas como CARL FRIEDRICH y KARL LOEWENSTEIN quienes sostuvieron que el "telos" de la Ley Suprema se encontraba en la idea del control o la limitación del poder5.
La efectiva limitación del poder, en un Estado de Derecho, es fundamental para la real vigencia y respeto de los derechos de las personas y grupos. De allí que no puede menos que concluirse en la importancia de que los órganos del Estado que hacen efectivo su poder - a través del uso de las armas- se encuentren debidamente regulados en sus atribuciones y sometidos al necesario control que permita la persecución de las responsabilidades respectivas en caso de abuso o arbitrariedad.
Fue MAX WEBER quien caracterizó al Estado como "aquella comunidad humana que, dentro de un determinado territorio reclama para sí el monopolio de la violencia física legítima"6. Para tal efecto constituye órganos especializados que son las Fuerzas Armadas y los Cuerpos de Policía y que, por tener tal calidad, ejercen sus funciones a nombre y en representación de éste. El profesor GIUSEPPE DE VERGOTTINI precisa esta tesis señalando que "el principio de la unicidad de las fuerzas armadas del Estado supone que sólo este último es titular del poder de organización militar. Se tiene así una especificación del principio del monopolio estatal de los poderes de coerción considerado absoluto y generalizado de la soberanía"7.
Si la especificación de las misiones de las Fuerzas Armadas contribuye a reforzar la finalidad propia de la Carta Fundamental en orden a la limitación del poder, no es menos efectivo que dicha especificación favorece el logro más eficaz de uno de los aspectos fundamentales del Bien Común o fin del Estado.
La Constitución chilena de 1980 define expresamente el fin del Estado en el inciso 4° de su artículo 1° señalando que: "El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece". Agrega, en el inciso siguiente, que "es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia ...".
Así, el principio de servicialidad del Estado se expresa, entre otros aspectos, en el deber sustancial de proteger a la población y a la familia, lo que constituye una expresión concreta de lo que el profesor argentino MARIO JUSTO LÓPEZ designa como la finalidad mediata de toda actividad política y que está constituida por la construcción, consolidación y preservación de la comunidad política8, constituida por personas determinadas que aspiran a su plena realización espiritual y material.
Así, el resguardo de la seguridad nacional procura la creación de las condiciones indispensables para el pleno desarrollo de las personas que conforman el Estado, atenuando o disminuyendo los riesgos y vulnerabilidades provenientes de una agresión externa, de la alteración del orden y la tranquilidad pública interna del país, del deterioro del medio ambiente y, también, de la ocurrencia de catástrofes naturales9. La seguridad nacional se presenta, de esta forma, como una ecuación en que la función de defensa externa del país se une a la de desarrollo10.
Expresado en otros términos, las funciones que la Constitución Política asigna a las Fuerzas Armadas contribuyen a asegurar el adecuado ejercicio de los derechos ciudadanos proveyendo las indispensables condiciones de paz y seguridad que requiere el desenvolvimiento pleno de toda persona en una sociedad políticamente organizada.
La Constitución de 1980 dedicó un Capítulo especial (el Capítulo X) a la regulación del régimen aplicable a las Fuerzas Armadas. En él se contienen los principios referidos a su dependencia administrativa, a su composición, misiones y características. También se incluyen referencias a la forma de ingreso a sus plantas y dotaciones, al uso de las armas y la supervigilancia y control del mismo, a la designación de las máximas autoridades institucionales, duración y término de sus funciones y, en fin, la remisión al legislador orgánico constitucional en aquellas materias vinculadas a la carrera de sus miembros, previsión, antigüedad, mando, sucesión de mando y presupuesto.
Por cierto existen otras disposiciones de la Carta que también inciden en el régimen aplicable a los institutos armados como es el caso de las atribuciones militares que ejerce el Presidente de la República (Art. 32 N°s.18, 19, 20 y 21); o las materias de ley que inciden en el ámbito propio de competencia de dichas fuerzas (Art. 60 N°s. 13 y 15) y, finalmente, las potestades de que gozan los Jefes de la Defensa Nacional en determinados estados de excepción constitucional (Art. 41 N° 6).
De las discusiones sostenidas al interior de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución Política pueden extraerse los siguientes principios inspiradores de la regulación de las Fuerzas Armadas:
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La Fuerza Pública debe tener un carácter relativamente independiente del...
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