Dictamen nº 56188 de Contraloría General de la República, de 5 de Septiembre de 2011
N° 56.188 Fecha: 05-IX-2011
Teniendo en cuenta la especial situación presentada en el ámbito municipal en relación con el pago del incremento previsional, que ha motivado diversas presentaciones ante esta Contraloría General y numerosas acciones jurisdiccionales entabladas por funcionarios municipales, se ha estimado pertinente efectuar ciertas consideraciones acerca de la materia de que se trata, que permitan informar adecuadamente las eventuales decisiones que se adopten al respecto.
Lo anterior, atendido que pese al tiempo transcurrido y las innumerables acciones ejecutadas por este Organismo de Control en el ámbito de sus atribuciones, todavía existe un número importante de autoridades comunales y empleados municipales a lo largo del país que insisten en la errónea interpretación legal y jurisprudencial que efectuaran en relación con la forma de cálculo de dicho beneficio y que persisten en su intento por eludir las órdenes impartidas por esta Entidad Fiscalizadora, provocando con ello un grave perjuicio al patrimonio de sus respectivos municipios.
A continuación, se hará referencia a la consagración legal del incremento previsional y a la jurisprudencia administrativa pertinente de este origen relativa al mismo, para luego detallar la situación que se ha presentado a nivel municipal y exponer sobre las acciones de control llevadas a cabo por este Órgano de Fiscalización ante su pago indebido y las acciones jurisdiccionales interpuestas por funcionarios municipales en relación con ello.
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Consagración legal del incremento previsional y jurisprudencia administrativa de la Contraloría General acerca de su forma de cálculo.
El decreto ley N° 3.501, de 1980, fijó un nuevo sistema de cotizaciones previsionales respecto de los trabajadores que en el mismo se señalan, consagrando disposiciones tendientes a mantener las rentas líquidas de estos con anterioridad a su entrada en vigencia, atendido el traspaso del aporte de esas imposiciones desde el empleador a dichos dependientes.
El artículo 1 ° del aludido decreto ley establece las cotizaciones que, a partir de la entrada en vigencia de esa norma legal, esto es, desde el 1 de marzo de 1981, gravan las remuneraciones de los funcionarios dependientes afiliados a las entidades que indica, haciendo de cargo de estos el integro de esas imposiciones para pensiones y seguridad social.
El artículo 2°, por su parte, señala que sin perjuicio del referido aumento de la carga impositiva establecida en el artículo anterior, los trabajadores antedichos mantendrán el monto líquido de sus remuneraciones, para cuyo único efecto se incrementan las remuneraciones de estos, en la parte afecta a imposiciones al 28 de febrero de 1981, mediante la aplicación de los factores a que se refiere el citado artículo. Del mismo modo, este precepto ordena que los incrementos de remuneraciones se apliquen también a los trabajadores que ingresen a entidades cuyas remuneraciones se fijen por ley.
A su turno, el artículo 4° del referido cuerpo normativo contiene una disposición imperativa -reiterada en el artículo 2° del decreto N° 40, de 1981, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que aprueba el Reglamento de los artículos 4° Y 3° transitorio del decreto ley N° 3.501, de 1980-, que determina que los incrementos de remuneraciones establecidos en el artículo 2° del decreto ley, solo deberán producir el efecto. de mantener el monto líquido que al 28 de febrero de 1981 tenían las remuneraciones, beneficios y prestaciones imponibles de los servidores a que se refiere dicho artículo.
Pues bien, de conformidad con los artículos 98 de la Constitución Política de la República y 5°, 6° Y 9° de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General, corresponde a esta Entidad de Fiscalización, por medio de dictámenes, informar, entre otras materias, acerca de las asignaciones que pueden percibir los funcionarios públicos, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y los reglamentos que rigen a los servicios públicos sometidos a su fiscalización.
En virtud de dicha facultad, este Organismo de Control, con arreglo a la preceptiva contenida en el decreto ley N° 3.501, de 1980, ha sostenido uniforme y reiteradamente por más de 25 años, que el incremento contemplado en la normativa antes aludida, solo tuvo como objeto evitar la disminución de las remuneraciones líquidas que los trabajadores tenían al 28 de febrero de 1981, al hacerse de su cargo la totalidad de las imposiciones previsionales, razón por la cual ese emolumento debe calcularse aplicando el factor que corresponde únicamente sobre las remuneraciones que a tal data se encontraran afectas a cotizaciones previsionales, y no a las creadas o establecidas con posterioridad, las que no gozan del beneficio establecido por el legislador.
En este orden de ideas, pueden citarse una serie de pronunciamientos emitidos en relación con la materia que se analiza, de cuyo tenor aparece claramente que esta Entidad de Control ha mantenido a lo largo del tiempo la conclusión referida precedentemente, efectuando, sobre la base de la misma, ciertas precisiones que no hacen sino ratificarla en todas sus partes.
A modo ejemplar, conviene recordar que ya a través del dictamen N° 27.108, de 1983, se determinó que los incrementos contemplados en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, no son aplicables ni se presumen incorporados a las remuneraciones de los nuevos sistemas que hayan sido o sean establecidos con posterioridad al 1 ° de marzo de 1981; mientras que en el N° 28.993, de 1998, se indicó que la asignación municipal, por no haber tenido el carácter de imponible al 28 de febrero de 1981, no puede ser incluida en la base de cálculo del incremento en estudio, aun cuando después se le haya dado esa calidad en virtud del artículo 9° de la ley N° 18.675.
En el mismo sentido, el dictamen N° 40.282, de 1997, concluyó que los factores de aumento fijados por el citado artículo 2° no pueden aplicarse a ninguna nueva remuneración imponible que se perciba con posterioridad al 28 de febrero de 1981, sea que provenga o no de horas extraordinarias; en tanto el N° 4.126, de 2001, sostuvo que las horas extraordinarias para los trabajadores del sector público, incluidas las municipalidades, no están afectas a las cotizaciones para el financiamiento de los beneficios de pensiones que establecen tanto el sistema antiguo como el creado por el decreto ley N° 3.500, de 1980, por lo que no les asiste el derecho al incremento previsional.
Por su parte, mediante el dictamen N° 329, de 2006, este Organismo de Fiscalización desestimó una solicitud de reconsideración del aludido dictamen N° 27.108, de 1983, confirmando la jurisprudencia administrativa existente desde el año de su emisión, al señalar expresamente que el incremento de que se trata únicamente ha podido tener efecto y beneficiar a aquellos estipendios, asignaciones y remuneraciones imponibles que existían en el régimen remuneratorio vigente al 28 de febrero de 1981 y no a los creados o establecidos con posterioridad.
Como es posible advertir del tenor de la jurisprudencia administrativa anotada, la postura uniforme de esta Contraloría General ha sido siempre y sin excepción, que el incremento previsional se aplica solo a las remuneraciones imponibles al 28 de febrero de 1981.
Lo anterior, atendido que expresamente la norma lo establece de ese modo y, además, porque a contar del 1 de marzo de 1981 -fecha en que, como se dijo, entró en vigencia el aludido decreto ley N° 3.501-, no existe necesidad de compensar las nuevas remuneraciones imponibles que se van estableciendo, dado que las mismas no sufren alteraciones por el cambio de sistema impositivo que introdujo ese cuerpo normativo y que las cotizaciones previsionales que se descuentan de aquellas son, desde la entrada en vigor de esos estipendios, siempre de cargo del trabajador, y han sido, también, objeto de diversas compensaciones a fin de mantener su monto líquido -entre ellas, precisamente en materia municipal, la establecida en el artículo 3° de la ley N° 19.200, que establece nuevas normas sobre otorgamiento de pensiones a funcionarios que indica y dicta otras disposiciones de carácter previsional-; de modo que aceptar una tesis diversa implicaría establecer dos veces el mismo beneficio para una sola causa.
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