Los contratistas de la administración pública española en la legislación administrativa del siglo XIX
| Autor | Humberto Gosálbez Pequeño |
| Cargo | Doctor en Derecho. Profesor titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Córdoba (España) |
| Páginas | 87-126 |
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Octubre 2017 Los contratistas de la administración pública española en la legislación administrativa...
LOS CONTRATISTAS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA
EN LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA
DEL SIGLO XIX
THE CONTRACTORS OF THE SPANISH
PUBLIC ADMINISTRATION
IN THE ADMINISTRATIVE LEGISLATION
OF THE 19TH CENTURY
Humberto Gosálbez Pequeño*
Resumen
En España, el Estado exige capacidad a los contratistas y prohíbe ser con -
tratistas a determinados ciudadanos. En el siglo
XIX
la legislación admi-
nistrativa de la construcción y explotación de las obras públicas es la
nor mativa más importante.
Pala bras clav e: Est ado, con trat ista , capa cid ad, pr ohib icio nes, ob ras p úbli cas.
Abstract
In Spain, the State requires capacity for contractors and prohibits con-
tractor to certain citizens. In the nineteenth century, the administrative
legislation for the construction and operation of public works is the most
important regulation.
Keywords: State, contractor, capacity, prohibitions, public works.
Introducción
Históricamente, el Estado ha convenido con los sujetos privados la pres-
tación de obras, servicios o bienes demandados para la realización de los
Octubre 2014 Una mirada sobre la evolución histórica de la inspección escolar en Chile
Derecho Público Iberoamericano, Nº 11 pp. 87-126 [octubre 2017]
*Doctor en Derecho. Profesor titular de Derecho Administrativo en la Universidad
de Córdoba (España). Director de la RIDETUR. Artículo recibido el 22 de junio de 2017 y
aceptado para su publicación el 18 de agosto de 2017. Correo electrónico: ad1gopeh@uco.es
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HUMBERTO GOSÁLBEZ PEQUEÑO DPI Nº 11 – Estudios
intereses públicos, basándose, en primer lugar, en la capacidad suficiente-
mente constatada para ejecutar esas tareas y en la “honorabilidad” deman-
dada para ser colaborador del Estado en el ejercicio de ciertas funciones
y fines públicos. Así, desde la Edad Media, la recaudación de tributos, la
prestación de servicios y suministros militares y de comunicaciones, y
la construcción de obras públicas, fueron encomendados a particulares
que reunían ciertas condiciones de aptitud o solvencia contractual y que
carecían de determinados antecedentes de “inmoralidad administrativa”.
En España, fue la legislación administrativa del siglo
XIX,
la normativa
que estableció el régimen jurídico de las condiciones que debían obtener
los ciudadanos y las empresas candidatas a la condición de contratistas de
la Administración Pública. De modo relevante, los pliegos de condiciones
generales para la contratación de obras públicas establecieron los requisi-
tos de aptitud para ser contratista del Estado y también las situaciones o
circunstancias que impedían concertar con la Administración, la ejecución
de esas prestaciones mediante el contrato administrativo de obra pública.
Pero también fue la novedosa legislación decimonónica de ferroca-
rriles la regulación administrativa que dispuso un importante régimen
especial de capacidad del contratista de los llamados “caminos de hierro”.
Las grandes y costosas obras públicas ferroviarias fueron construidos por
los empresarios mediante, la figura jurídica de la concesión administrativa
de obras públicas, y no a través del contrato administrativo de obras, porque
tanto las singularidades que presentó la ejecución de las infraestructuras
ferroviarias, como la posterior gestión del servicio de transporte del ferro-
carril, exigieron encomendar al contratista, no solo la construcción inicial
de las vías férreas y la infraestructura conexa sino, además, la explotación
del nuevo servicio público de transporte que justificó la misma realización
de la obra pública ferroviaria.
I. Antecedentes históricos:
los primeros contratistas del Estado español
Desde la Antigüedad, el Estado ha necesitado de ciertos particulares para
poder desempeñar funciones públicas esenciales, normalmente com prán-
doles bienes o contratando determinados servicios. Ahora bien, es el siglo
XIX
la época en la que nace y se desarrolla la institución jurídica del con-
trato administrativo o público1 y, por tanto, es la legislación administrativa
1 La doctrina administrativista ha destacado la importancia de las investigaciones
históricas de las diversas instituciones del Derecho Administrativo, porque las mismas son,
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decimonónica, la normativa que establece las condiciones que debían
reunir los ciudadanos que querían contratar con la Administración Pública
española, disponiéndose principalmente en los Pliegos de Condiciones
Generales para la contratación de obras públicas.
No obstante, conviene referirse –siquiera con brevedad– a los princi-
pales precedentes de los contratistas decimonónicos, porque confirmará
el subyacente histórico que ha presidido transversalmente la elección
del sujeto contratante de la Administración Pública: el carácter intuitu
personae del contrato administrativo2. En efecto, antes del nacimiento de
la figura del contrato administrativo en el siglo
XIX
, durante el Antiguo
Régimen (e, incluso, en etapas históricas anteriores) existieron diversos
instrumentos jurídicos que pueden considerarse los orígenes remotos de
los contratos administrativos típicos o nominados (contratos de obras
públicas, de gestión de servicio público o de suministros). Cabe pregun-
tarse cómo y por quiénes se proveían los ejércitos imperiales españoles, o
quién ejecutaba las obras de caminos, de riego, etc. durante el reinado de
a menudo, difíciles de entender si no se conocen sus raíces del pasado. Específicamente,
refiriéndose a los contratos públicos, lo ha recordado José Luis
MEILÁN GIL
, “La actuación
contractual de la Administración Pública Española. Una perspectiva histórica”, p. 36, en los
siguientes términos: “(...) La indagación histórica, que no es sólo prospección del pasado
sino, también, examen del contexto temporal del contrato, junto al análisis individualizado
–y no mostrenco– de los diferentes contratos que realiza la Administración, proporcionará
la base sólida para la elaboración de categorías jurídicas de validez real en este punto
central del Derecho Administrativo (...)”.
2 Si bien es cierto que hasta el siglo
XIX
no se manifiesta en toda su plenitud este
carácter intuitu personae del contrato administrativo, este ya subyacía en las relaciones que
el Monarca y el Estado mantenían con aquellos súbditos que les prestaban determinados
servicios “públicos”, puesto que estas prestaciones se otorgaban a personas merecedoras
de la confianza real, debido sobre todo a su probada experiencia en la realización de ese
servicio en otros países europeos.
En todo caso, conviene destacar que este carácter personalísimo no fue exclusivo
de los contratos públicos, sino que también se dio en otro tipo de contratos “de Derecho
privado”. La similitud de los contratos de obras públicas y los contratos de obras del
Derecho Canónico ha sido puesta de manifiesto por Gaspar
ARIÑO ORTIZ
, Teoría del equi -
valente económico en los contratos administrativos, p. 36 y ss. En efecto, en ambos tipos de
negocios jurídicos bilaterales las cualidades personales del contratista fueron decisivas a la
hora de aceptarle como tal el ente contratante. Es más, al ser obligaciones personalísimas, el
artista-contratista canónico estaba obligado a realizar personalmente la obra encomendada,
prohibiéndose, como regla general, la transmisión inter vivos y mortis causa de d ic ha o bli ga -
ción. Antonio
LÓPEZ-AMO Y MARÍN,
“E s t u d i o d e l o s c o nt r a t o s d e o b ra ar t í s t i c a d e l a C a t ed r a l
de Toledo en el siglo
XVI”
, p. 196 y ss., así lo ha resaltado afirmando: “el artífice no se obliga
solamente a dar hecha la obra, sino a hacerla él; es decir, se trata de contratos de ejecución
personal. Y por la naturaleza artística de la obra se tuvieron en cuenta, al contratarla, las
cualidades personales del artista; es decir, se trata de contratos personalísimos, al menos
en la mayoría de los casos”.
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