Capítulo Segundo. Las obligaciones administrativas de los ciudadanos
| Autor | Fritz Fleiner |
| Páginas | 283-319 |
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INSTITUCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO SEGUNDO
LAS OBLIGACIONES ADMINISTRATIVAS
DE LOS CIUDADANOS
1. LOS DEBERES GENERALES DE POLICÍA
§ 24. El Poder gubernativo y las limitaciones gubernativas de los ciudadanos 1
I. E l concepto y la palabra «Polizei» han seguido una evolución accidentada.
El πολιτεία griego significa constitución de la ciudad, constitución del Estado y, en
un sentido aplicable a la Administración pública, Gobierno. En el siglo XIV, en el
lenguaje jurídico fr ancés se introdujo la palabra la Police para designar el fin y la
actividad del Estado. En sentido estricto se empleaba la palabra la Police como carac-
1OTTO MAYER, I, 3.a ed., §§ 18-26. F. F. MAYER, «Grundsätze des Verwaltungsrechts», págs. 99 y ss. E.
LOENING, «Lehrbuch des Deutschen Verwaltungsrecht s», págs. 4 y ss. y el artículo «Polizei» en
HWBSt., 3.ª ed., VI, pág. 1058. G. MEYER-DOCHOW, «VerwR.»., 4.a ed., págs. 5 y s. GF.ORG MEYER-
ANSCHÜTZ, «Deutsches Staatsrec ht», 7. a ed., págs. 752 y ss. ROS IN, «Polizeiverordnungs recht in
Preussen», 2.a ed., págs. 121 y ss. y «Der Begriff der Polizei und der Umfang des polizeilich en
Verfügungs-und Verordnungsrechts in Preussen» (VerwArch., 3, pág. 249). Además art. «Polizei»
en WStVR., III, 96. SCHILLING, «Beiträge zur Entwickelung des Polizeibegriffs nach preuss. Recht»
(VerwArch., 2, página 474). WOLZENDORFF, «Die Grenzen der Polizeigewalt», 1905-1906 (Arbeiten
aus dem juristisch-staatswissenschaítl. Seminar der Universität Marburg», cuadernos 3.º y 5.º). El
mismo, «Die Grenzen der Polizeigewalt im franz. Recht» (ArchöffR., 24, 1909, pág. 325). El mismo,
«Richtlinien des polizeilichen Wirkens» (PrVBl., 32, 257). El mismo autor, «Der Polizeigedanke des
modernen Staates», 1918. SCHANZE, «Die Polizei» en «Fischers Zft.», vol. 35, 1909, pág. 89. THOMA,
«Poliz eibefehl im Bad. Rec ht», I, págs. 1 y s s. ANSCHÜT Z. «Die Polize i», 1910 (Vorträ ge d er
Gehestiftung, vol. II, págs. 221 y ss.). El mismo autor, artículo «Polizei» en «HWB. komm. W.», III,
1924, pág. 455. LEO VOSSE N, «Der Schütz der Gewerbefreiheit und der Verfassungsrechte durch das
pre uss. O berve rwal tung sger icht », 2. a e d., 19 10. J . JUN GEI ., «D er Beg riff d er Pol ize i im
württembergischen Recht, tesis para la Facultad de Ciencias políticas de Tubinga, 1912. F. KITZINGER,
«Die Verhinderung strafbarer Handlungen durch Polizeigewalt», 1913, págs. 59 y ss. VON SEYDEL-
GRASSMANN,«Bayr. Verwaltungsrecht», 1913, págs. 218 y ss. FRIEDRICHS,«Aufsichtspolizei» (VerwArch.,
28, 105). S TIER-SOMLO, artículos «Polizei», «Polizeiverfü gung», «Poli zeiverordnung», HWR., IV,
1927. DREWS, «Preuss. Polizeirecht», parte general, 1927. LASSAR y DREWS, «Allg. Polizeirecht», en
VON BRAUCHITSCH, «Preuss. Verwaltungsgesetze», vol. II, 2.a ed., 1928. SCHOEN, «Enzykl.», IV, 261.
HERRNRITT, 327, 337.MOSEL, HWB., II, 13.a ed., pág. 298 (artículo «Polizei»), pág. 309 («Polizeigewalt»).
PEUKER, «Der Ideengehalt des Polizeibegriffs» (PrVBl., 47, 569). HATSCHEK, 115 y s. JELLINEK, «Gesetz,
Gesetzesanwendung», 1913 y «VerwR.», 405 y s. NAWIASKY, «Die allg. Rechtsstellung der Polizei»
(Bayr. VerwBlätter, 74, 1926, pág. 385). MERKL, «VerwR.», § 17. Co nfróntese t ambién HAURIOU,
«Précis de Droit administratif», 11.a ed., pág. 445. BERTHÉLEMY, «Droit adm inistratif», 11.a ed., pág.
265. K. NEUMEYER, «Internationales Ve rwaltungsrecht», vol. I, 1910, págs. 67 y ss., 255 y ss. KULISCH,
«Oesterr. Gewerberecht », I, 2.a ed., págs. 36 y ss. ERNST FREUND, «Administrative powers over
persons and property», Chicago, 1928.
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FRITZ FLEINER
terística de una buena y ordenada situación de lo s negocios de Estado. Al final del
siglo XV, Alemania se apropia el concepto francés y lo incorpor a, con la denomina-
ción de ius politiae, al sistema de los derechos soberanos de los príncipes territoriales
(§ 3). Cuando en el siglo XVI la teoría del ius reformandi justificaba la in tervención
del Soberano en los asuntos eclesiá sticos, el iu s poliliae daba la forma jurídica con
cuyo auxilio se fundamentó la ampliación de la esfera de los fines del Estado en las
cosas temporales. Si el Estado medieval se había limitado al mantenimiento de la
paz jurídica, el ius politiae procuraba al Estado de los siglos XVI y XVII la facultad de
proveer por la fuerza del Estado al «bienestar común». El ius politiae asignaba al
Soberano la competencia para dictar las normas que proporcion aban a los súbditos
«la felicidad en esta vida». En consecuencia, otorgó al Estado la posibilidad de ha cer
valer su poder sobre todas las a ctividades individuales de los ciudadanos, quedan-
do de esta suerte titular del poder público absoluto. El Estado-policí a se confundió
con el Estado absoluto. La Policey y el Gobierno del Estado llegaron a ser conceptos
idénticos. Pero ya al terminar la Reforma empezaron a desprenderse del concepto
de Policey algunas funciones del Estado. Los poderes territoriales robustecidos em-
pezaron por for mar instituciones públicas y autoridad es especiales para gestionar
la política exterior, los asuntos de guer ra y la hacienda («Ciencia cameral»). Des-
pués, empezó a separarse la justicia, como una función especial, del resto del Poder
público. En virtud de es te de senvolvimiento, la «pol icía» quedó reducida a las
funciones públicas que no integran alguna de las mencionadas ramas administrati-
vas. No obstante, como antes, toda la actividad pública descansaba en su centro de
gravedad, porque de modo espontáneo se le atribuyó la gestión de las innumera-
bles funciones asignadas al Estado por un nuevo concepto de los fines de la Admi-
nistración pública. No hubo ninguna ley que determinase cómo habían de ser lleva-
das a cabo estas funcione s. Por consiguiente, su fijación quedaba a la libre discre-
ción del Gobier no; por eso la policía o materia gubernativa a parecía en contraste con
la justicia. Se presentaban como «asuntos de justicia» aquellos que habían de ser
juzgados conforme a Derecho y que estaban, por lo tanto, dentro de las atribuciones
de los Tribunales. En cambio, como «asuntos de policía» o guberna tivos se conside-
raban los asuntos públicos que se gestionaban discrecionalmente y representaban,
por lo tanto, la misión propia del Gobierno.
En el siglo XVIII la teoría científica del Derecho natural se enfrentó, en interés
de la libertad del indi viduo, contra la omnipotencia del Estado, encarnada en la
policía. Comenz ó por una crítica de los fundamentos jurídicos del Estado y terminó
su obra en la teoría de los derechos natur ales e inviolables, que imponían una
limitación al Poder público. E n la Declaración francesa de los Derechos del hombre
y del ciuda dano, del año 1789, esta teoría obtuvo un gran triunfo político2. El Poder
público quedaba reducido a velar por la protección jurídica y a garantizar la segu-
2Así dice la D eclaración de los Derechos d el hombre y del ciudadano de 1789, por ejemplo: 4.º «La
liberté consiste á pouvoir taire tout ce qui ne nuit pas á autrui: ainsi, l’exercice des droits naturels
de chaque homme n ’a de bornes que celles qui as surent aux autres membres de la so ciété l a
jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent étre déterminées que par la L oi».—5. «La
Loi n’a le droit de défend re que les actions nuisibles á la société. Tout ce qui n’est pas défendu par
la Loi ne peut étre empéché, et nul ne peut étre contraint à taire ce qu ’elle n’ordonne pas». R.
REDSLOB, «Die Staatstheorien der franz. Nationalversammlung von 1789». Leipzig, 1912. FLEI NER,
«Entstehung und Wandlung moderner Staats theorien in der Schweiz», 1926. H. KELSEN, «Die Idee
des Na turrechts» (Oesterr. Ztt. f. öffen tl. R. 7, 223). El mismo autor, «Naturrecht und pos itives
Recht» (Intern . Zf t. f: Theo rie d . Rec hts», II, 71). ALFR. MANIG K, «Wie stehen wir heute zum
Naturrecht?» Disc. rec toral», Breslau, 1926.
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INSTITUCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
ridad3. En Alemania su desarrollo siguió la misma trayectoria. Alcanzó su punto
culminante en el Allgemeines Preussische Landrecht del año 1794, que circunscribía el
concepto y los límites del concepto policía con estas palabras famosas (parte II, título
17, § 10): «Es función de la policía el tomar las medidas necesar ias para mantener la
tranquilidad pública, segur idad y orde n, y para preven ir pel igros inminentes al
público o a algunos de sus miembros» 4. Este con cepto ha dominado después en
toda Alemania. La legislación lo ha adoptado5, y allí donde faltan preceptos legales,
por ejemplo, en Sajonia6, el Derecho consuetudina rio le ha proporcionado valid ez
indiscutible. Hoy forma en todas partes el fundamento del Derecho d e policía.
En el Estado moderno, la policía cumple de dos maneras con su deber de
prevenir los peligros que pudieran perturbar la convivencia ordenada de los hom-
bres: 1.º Tiene a su cuidado, inmediatamente y por sí misma, las instituciones que
sirven para impedir o prevenir los peligros de la vida cotidiana (tutela gubernativa
propiamente dicha). Así, compete a la policía o autoridad gubernativa el cuidado d e
la limpieza y alumbrado de las vías públicas y de lijar tablas de aviso en los cruces
peligrosos de camin os, o bien el de exhortar al cumplimiento de estos deberes al
encargado de ellos; debe tomar las medidas necesarias para impedir los peligros de
inundaciones o incendios, etc.7. 2.º La policía tiene, además, frente a los ciudadanos,
la facultad de dictar normas con fuerza de obligar para someter las actividades de la
libertad personal y de la propiedad a los lími tes que el bien público exija. Solo de
esta segunda misión de policí a hablaremos en las siguientes explicaciones.
Para apreciar debidamente, según el Derecho vigente, la significación y límites
de la policía, no hay que perder de vista que en el Estado de Derecho la pr esunción
habla en favor de la libertad del individuo enfrente de la coacción del Estado. En este
sentido, el principio que dice «lo que no está prohibido está permitido» encierra una
verdad jurídica. Está contenido en los preceptos de la s primitivas Cartas constitucio-
nales y de una manera especial en los de la Constitució n vigente del Reich, que
expresamente garantizan la libertad y la propiedad del ciudadano. Debido a ellos, el
ciudadano puede disponer libremente de su propiedad y utilizar, en todos sentidos, la
3Cfs., por ejemplo, «Code des délits et des peines» de 1795, art. 16: «La police est instituée pour
maintenir l’ordre public, la liberté, la propriété, la sureté individuelle ». Cfs. BLOCK, «Dictionnaire
de l’Administration française», artículo «Police». J. ST. PÜTTER escribe, a fines del siglo XVIII, en sus
«Institutiones iuris publici germanici», § 331: «Supremae potestatis pars quae exercetur cura advertendi
mala futura dicitur ius politiae. Promovendae salutis cura proprie non est politiae».
4El precepto del Derecho general prusiano, II, 17, art. 10, ha sido anulado, como norma de Derecho
público, al entrar en vigor el Código civil en 1 de enero de 1900. Rige, no obstante, como expresión
de una general convicción jurídica, en todo el territorio del Estado, no solamente en la antigua esfera
del Derecho general del Paí s (Entsc h. des PrOVG.» , vol. 39, pág. 399). BITTER, HWB. , artícu lo
«Polizei», vol. II, 2. a ed., pág. 274.
5Por ejemplo, el Código penal de policía de Baden de 1863- 1923, art. 30: «Aparte de las prescripcio-
nes d el actual Código, queda reservad o a las autorid ades el derecho de impedir, dentro de su
competencia, y con independencia de la persecución del Tribunal penal, las situaciones ilegales y
contrarias al orden, así como e vitar el nacimiento o co ntinuación de las mismas. Solo deberán
dictarse disposiciones de esta clase en el caso de que sean necesarias al interés público». Ordenanza
de Admin istración de Turingia de 1926, art. 32: «La Administración, en cuanto Policía, tiene el
deber de defender a la colectividad o a los particulares de peligros próximos que puedan pe rturbar
la tranquilidad, la seguridad o el orden público».
6WACHLER y NAUNDORFF, «Rechtsgrundsátze des Kgl. Sachs. OVG.», I, pág. 48, núm. 2; II, pág. 79,
núm. 5 b.
7En cada caso concreto, la cuestión de saber si se trata de una organización de policía o de beneficen-
cia tiene importancia, entre otras, para resolver quien ha de sufragar los gastos al efecto.
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