Capítulo III: Las funciones legislativas del Poder ejecutivo
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Derecho constitucional
caPitulo iii
las funciones legislatiV as del Poder ejecutiVo
§ 1. Las funciones materiaLm ente LegisLatiVas reaLi zadas por eL
poder ejecutiVo.
sumario: 165. La facultad del Poder ejecutivo de emanar normas jurídicas (es-
pecialmente: en el actual ordenamiento italiano).—166. I) Los reglamentos
de los órganos ejecutivos: noción, fundamento jurídico y diferentes ca-
tegorías [en particular: los reglamentos del Gobierno: a) de ejecución, y b)
independientes y de organización];—167. los limites de la potestad regla-
mentaria.—168. II) Los decretos legislativos: noción, fundamento jurídico y
diversas categorías:—169. A) las leyes delegadas en el actual ordenamiento
italiano (diversidad respecto al ordenamiento estatutario y fascista): en
particular, los límites de la ley de delegación;—170. los casos especícos de
emanación: a) de los textos únicos, y b) de los Códigos;—171. B) otras catego-
rías de decretos legislativos de la reciente historia constitucional italiana: a)
en el ordenamiento estatutario y fascista, y b) en el período 1944-48.—172.
III) Las ordenanzas de necesidad: noción, fundamento jurídico y distintas ca-
tegorías;—173. A) los decretos-leyes en el actual ordenamiento italiano (di-
versidad respecto al ordenamiento estatutario y fascista);—174. B) otras
ordenanzas de necesidad conguradas hasta ahora en los textos legislativos
italianos [a) los bandos militares, y b) otras diversas ordenanzas relativas al
orden público, sanidad, etc.).
165. Los órganos del Poder ejecutivo—en base al principio de la división de poderes
(número 67)—suelen, esencialmente, desarrollar, en los Estados de democracia clásica (y
también en Italia1, funciones materialmente ejecutivas, las cuales, por esto, entran, por lo
general, en el ámbito del derecho administrativo (excepto algunas de ellas que caracte-
rizan más típicamente la llamada actividad política, o de gobierno: de las que ya se ha
hablado en varias ocasiones).
En este apartado examinaremos, por consiguiente, solo aquellas funciones material-
mente legislativas que—en derogación al principio hace poco mencionado—son hoy
desarrolladas por los órganos indicados en todos los ordenamientos estatales, aun
1 Donde está claramente implícito en la actual Constitución: cfr. balladore-Pallieri, Appun-
ti sulla divisione dei poteri nella vigente Cost. italiana, RTDP, 1952 , 811.
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Paolo Biscaretti di ruffia
continuando sirviéndose de las formas típicas de la actividad ejecutiva (es decir, preva-
lentemente del decreto y de la ordenanza).
Las causas del mencionado fenómeno son múltiples y variadas, y se mencionarán,
más especícamente, a continuación (en relación con las categorías particulares de
normas ilustradas); pero interesa desde ahora subrayar, por lo menos, la principal, a
saber: la genérica insuciencia demostrada por los Parlamentos contemporáneos para resolver
completamente las innumerables exigencias normativas del Estado (por su procedimiento
de trabajo demasiado lento, por la frecuente ausencia entre sus miembros de perso-
nas competentes en cuestiones técnicas y, en particular, por la atención encaminada,
prevalentemente, por los miembros de las Cámaras, a la función, ya recordada, del
control político continuado del Gobierno: número 142)2. De suerte que, en el más reciente
derecho constitucional democrático, se ha tratado, por lo menos, de legalizar este ineli-
minable fenómeno, reconduciendo, en todo caso, la facultad del Poder ejecutivo de
producir normas jurídicas a un título jurídico de origen parlamentario (y graduando
la ecacia de las normas mismas en relación con aquella propia de las leyes formales).
Por consiguiente—remitiéndonos a la distinción trazada, a su tiempo, de normas
jurídicas referentes a actos de órganos estatales: número 42—, puede reconocerse que
en los Estados europeos continentales de democracia clásica la situación, hoy día, pue-
de, al respecto, sintetizarse así: faltan totalmente normas superprimarias (o sea, cons-
titucionales formales) imputables a órganos ejecutivos, se encuentran numerosísimas
secundarias (que entran en la categoría genérica de reglamentos) y no faltan aquellas
primarias (equiparadas a las legislativas formales). Estas últimas se presentan, ora como
decretos legislativos (porque son decretos en la forma, pero semejantes a las leyes formales
en ecacia y, por lo regular, estriba su título en una delegación del Poder legislativo
al Gobierno y al jefe del Estado: leyes delegadas), ora como ordenanzas de necesidad (en
cuanto emanadas en virtud de una tolerada asunción de la competencia normativa
por motivos de absoluta y urgente necesidad, pero, generalmente entonces, con e-
cacia puramente provisional, salvo que, como sucede con los decretos-leyes que re-
presentan el caso más signicativo, el Parlamento no intervenga para convertirlas en
auténticas leyes formales).
Pero las tres mencionadas categorías de normas jurídicas relativas a actos de órga-
nos ejecutivos—I) reglamentos. II) decretos legislativos, y III) ordenanzas de necesidad: las
primeras subordinadas y las otras dos equiparadas en ecacia a las leyes formales—,
si resultan sucientemente distintas en sus líneas diferenciales en Italia (y, por tanto,
se prestan perfectamente para utilizarse con nes expositivos en este apartado), no
son capaces de asumir valor verdaderamente universal, ya que no suelen encontrarse,
con tanta claridad, en otros diversos ordenamientos estatales, especialmente anglosa-
jones, para los cuales sería preciso trazar clasicaciones mucho más particularizadas.
2 Por ejemplo: Foderaro, L’attività del Parlamento nel 1.º biennio e gl’insegnamenti che ne con-
seguono, Ann. SPP, 1950-51, I. Es notorio que actualmente las Cámaras (especialmente
mediante sus Comisiones) pasan, casi sin discusión, la mayoría de los diseños de ley de
iniciativa gubernativa, examinando solo profundamente aquellos que tienen particular
signicado politico: lo cual puede resultar también un oportuno expediente práctico para
salvaguardar el principio del control parlamentario sin retrasar excesivamente la produc-
ción legislativa.
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