Capítulo 13: El funcionario y el estatuto de la función pública
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La administración púbLica. Organ ización administrativa.
EmpLEO púbLicO. rEspOnsabiLidad patrimOniaL
cApítULO 13
EL FUnciOnARiO y EL EStAtUtO dE LA FU nción púbLicA
sección 1.ª
dEREchO dE LA FUnción púbL icA
intROdUcción
§434. Presentación del tema — La existencia de un régimen, estatuto o De-
recho del empleo o de la función pública organizada, se corresponde con un
estadio de desarrollo del aparato del Estado Constitucional (Ch. Debbasch)703.
En efecto, después de haberse dedicado durante mucho tiempo al examen ju-
rídico del estatuto de los funcionarios, son cada vez más numerosas las obras
que se han consagrado a todas las demás cuestiones políticas y prácticas, eco-
nómicas y sociales que plantea la Administración pública. Esta nueva actitud
que se interesa sobre todo por el régimen del empleo o de la función pública
y no tan sólo por el estatuto de los funcionarios conduce a la nueva LEFP, a
poner el acento sobre la dirección y gestión administrativa y el sistema de
administración de los funcionarios.
Ahora bien, el Derecho del empleo público —o de la función pública— es
una disciplina que, como otras del Derecho público, deben ser examinadas
no sólo en el Ordenamiento jurídico-administrativo, es decir, el propio del
Derecho administrativo, sino también en el Derecho constitucional de cuyas
raíces surge la función pública, pues es en la dinámica funcional adminis-
trativa donde surgen muchas veces cuestiones y problemas con anclaje
703 Debbasch, Ch. et Colin, F. (2005). Administration Publique, 6°. edition. Paris, Economica,
534. Con respecto a la denominación, R. Parada elude la expression function pública, al
señalar que la admisión de un regimen laboral paralelo para los servidores públicos y la
deriva laboralista misma del regimen jurídico a los funcionarios, tan distinto del modelo
tradicional obliga a un cambio terminológico. Parada, R. (2007). Derecho del empleo publico.
Madrid-Barcelona, Marcial Pons, 39. Mientras que Weil se reere al conjunto del Derecho
de la function pública, el cual reposa en un equilibrio original entre los poderes de la
Administración pública y las garantías de los funcionarios; aquí también se encuentran
prerrogativas y sujeciones. Weil, P. Ob. cit., nota 31, 47.
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José ArAuJo-Juárez
constitucional. En este orden de ideas, también cuando se analiza la teoría de
la organización administrativa o Derecho administrativo de la organización,
la doctrina704 sostiene que junto a los elementos de territorio y población, se
menciona el elemento del empleo o de la función pública. Todo lo anterior
justica ampliamente su inclusión dentro de la Constitución.
Así las cosas, para el estudio del Derecho de la función pública se debe
partir señalando junto a Royo Villanova705, que varios son los modos por
los que la Administración pública puede utilizar las actividades individua-
les. Obliga unas veces a los sujetos privados a ejercer determinadas funcio-
nes o a realizar prestaciones —por ej., el servicio militar—; permite, otras, a
los sujetos privados colaborar voluntariamente en el ejercicio de funciones
y servicios públicos —por ej., la contratación pública—. En otras ocasiones
contrata con las personas una prestación de servicios y, nalmente, adscribe
mediante actos especiales a los cargos públicos a determinadas personas con
el consentimiento de las mismas.
En efecto, existe un hecho irrefutable de que la Administración pública es
una creación del Derecho y que como tal, para actuar necesita un soporte
físico, personas físicas. Por tanto, la Administración pública, toda Adminis-
tración pública, como sujeto jurídico y abstracto, necesita valerse de personas
físicas que realicen la actividad a ella encomendada. Son personas físicas que
cuando devienen como titulares de sus órganos administrativos, dejan de ser
administrados para convertirse en funcionarios, en sentido amplio, que van a
realizar una función pública, ya sea de autoridad o de gestión, pero siempre
se la reere, en principio, a la entidad político-territorial correspondiente.
A. FUndAmEntO nORmAtivO
§435. Consagración constitucional — Debemos empezar señalando que
el Art. 90 de la Constitución de 1947706 preveía ya un estatuto que regulase
determinadas materias de la relación funcionarial en los términos siguien-
tes: «El Estado dictará un estatuto que rija las relaciones con los funcionarios
y empleados públicos, en el cual se establecerán las normas de ingreso a la
administración y las de ascenso, traslado, suspensión y retiro». Sin embargo,
dicho estatuto nunca fue dictado.
Ahora bien, a través de la evolución vemos como el criterio de estatuto
formal de la función pública se ha ido dibujando, primero por la vía de regla-
mentos707 y después por ley708. En efecto, antes de un Estatuto general de la
704 García Oviedo, C. y Martínez Usero, E. Ob. cit., nota 16.
705 Royo-Villanova, A. Ob. cit., nota 482, 136.
706 Publicada en la GO Nº 194, del 30 de julio de 1947.
707 Decreto Nº 394, del 14 de noviembre de 1960.
708 Ley de Carrera Administrativa, publicada en la GO Nº 1.428 Extr., de fecha 4 de
septiembre de 1970, reformada posteriormente mediante Decreto-Ley, del 15 de abril de
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función pública, existieron normas para ciertas categorías que en el conjunto
integran también este concepto. Pero no ha sido suciente el reconocimiento
normativo, ni aún por ley, norma formal superior y más estable que el regla-
mento. Ello ha hecho que en la gran mayoría de los países, en la Constitución
se determinaran precisamente los principios fundamentales, operándose el
fenómeno que ya se señalara de la constitucionalización del Derecho adminis-
trativo, en general, y de la materia de la función pública, en particular.
En efecto, en el campo de la función pública, sostiene J. Caballero Ortiz709,
la Constitución de 1999 contiene importantes postulados destinados a la pro-
fesionalización del funcionario mediante normas que garantizan su perma-
nencia en el ejercicio del cargo y, todo ello, a los nes de lograr una Admi-
nistración pública al servicio de las personas, fundamentada en principios de
honestidad, celeridad, ecacia y transparencia, con sometimiento pleno a la
ley. En otras palabras, como señala la EMC, el propósito fundamental en este
campo fue la creación de una política de recursos humanos cónsona con los
ideales de una gerencia pública moderna.
Y es que según la EMC, el Poder constituyente le hubo otorgado especial
importancia y signicación al tema de la función pública y en tal sentido con-
sagra una reserva de ley para la concreción de los rasgos esenciales del Esta-
tuto de los funcionarios y le establece un mandato al legislador para dictar el
Estatuto de la función pública, a n de regular «lo relativo a la política de re-
cursos humanos aplicables a los funcionarios de la Administración Pública».
En desarrollo de la nalidad mencionada, la Constitución eleva, además,
a rango constitucional, una serie de preceptos que se erigen en los principios
fundamentales relativos a los lineamientos estatutarios de la función pública,
a los efectos del establecimiento de un verdadero Estatuto sobre la materia,
los cuales se encuentran en la Sección Tercera De la Función Pública del Capí-
tulo I De las Disposiciones Fundamentales, del Título IV Del Poder Público. En tal
sentido, conforme al Art. 144 de la C, la ley establecerá el estatuto de la fun-
ción pública mediante normas sobre: el ingreso, ascenso, traslado, suspensión
y retiro; y así como proveerá su incorporación a la seguridad social. Asimis-
mo, la Constitución remite a la ley para determinar las funciones y requisitos
que deben cumplir los funcionarios para ejercer sus cargos (Art. 144, in ne
de la C).
La aprobación de la Constitución, en general, y de la Constitución adminis-
trativa, en concreto, también vino a implicar, como es sabido, una profunda
transformación de la función pública, al hacerse expresamente una reserva
constitucional de la legislación básica de la materia. Es así como en materia
1975, publicado en la GO Nº 1.734 Extr., de fecha 25 de abril de 1975.
709 Caballero Ortiz, J. (2020). “Principios constitucionales vinculados al ingreso del funcio-
nario público de carrera y su incumplimiento”. En AA.VV. Principios fundamentales del
Derecho Público. Desafíos actuales. Libro conmemorativos de los 20 años de la publicación de la
Constitución de 1999 (Coords. Brewer-Carías, A.R. y Araujo-Juárez, J.). Caracas, EJVI.
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