La anulación de procesos tributarios por parte de la sala tramitadora de la corte de apelaciones de santiago: algunas notas en torno al derecho de acceso a la justicia en estas materias
| Autor | Diego I. Palomo Vélez |
| Cargo | Profesor instructor de Derecho Procesal en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Talca, Chile |
Resumen de la doctrina fundamental de las resoluciones dictadas por la Corte de Apelaciones: Cuando las autoridades del Servicio de Impuestos Internos resuelven una reclamación, se está frente al ejercicio de la función jurisdiccional. En la reglamentación del ejercicio de la jurisdicción deben observarse normas básicas referidas a los principios de legalidad, imparcialidad e independencia del órgano juzgador. La Constitución Política establece principios que deben observarse por el Estado al ejercer su potestad tributaria, tanto al imponer tributos, como al fiscalizarlos y resolver los conflictos, entre los que se cuentan las garantías del numeral tercero del artículo 19, además de lo prescrito en los artículos 38 inciso segundo, 73 inciso primero y 74 inciso primero. Normas del Código Tributario y de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, además de resoluciones y oficios circulares, autorizan a los Directores Regionales delegar el conocimiento y fallo de las reclamaciones a funcionarios de su dependencia, quienes deberán observar en su labor las normas impartidas por el Director, de quien dependen de manera directa. La única autoridad que puede crear tribunales con carácter permanente, es la ley. Todo juzgamiento debe emanar de un órgano objetivamente independiente y subjetivamente imparcial, elementos esenciales y definitorios del debido proceso. Entre las normas legales citadas y las constitucionales referidas existe evidente antinomia, la cual debe ser resuelta conforme al principio de la temporalidad de vigencia de las leyes o, en todo caso, bajo el imperio del principio de supremacía constitucional. El juicio se ha substanciado y la sentencia se ha dictado por autoridades administrativas que carecen de jurisdicción, vicio que influye sustancialmente en la marcha del juicio y en lo dispositivo de la sentencia. Se invalida la resolución y se declara que, por no haber sido dictada por tribunal establecido por la ley (falta de jurisdicción del órgano), ella carece de todo efecto y eficacia jurídica. Se repone el juicio al estado que el juez tributario competente dé el debido trámite al reclamo interpuesto por el contribuyente. No se emite pronunciamiento respecto de la apelación que venía concedida.
La independencia e imparcialidad no sólo son componentes de todo proceso justo y racional, sino que, además, son elementos consustanciales al concepto mismo de juez
(Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N°46, de 21 de diciembre de 1987).
La Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, al declarar nulos cientos de procesos tributarios, reposicionó - una vez más - el debate jurídico en torno a la justicia tributaria que tenemos en el país. Ello, con independencia de la objeción procesal que puede formularse y de la posterior actuación de la Corte Suprema en esta materia (celosa siempre de atribuciones que estima exclusivas) que, acogiendo una queja disciplinaria presentada por el Consejo de Defensa del Estado y el Servicio de Impuestos Internos, estimó que la Sala referida no contaba con las atribuciones para anular dichos procesos y - anulando lo actuado por la Corte de Apelaciones - ordenó que cada causa fuera conocida y resuelta por la Sala respectiva siguiéndose el curso normal de las apelaciones interpuestas en su oportunidad1. Nótese, sin embargo, que se trata de la misma Corte Suprema que, en pleno, antes había declarado en un caso concreto que la delegación era contraria a la Constitución2. Pero no queremos detenernos en este punto, sino que centraremos la atención en otro extremo de la cuestión.
La doctrina emanada de las resoluciones dictadas en estos procesos por la citada Sala de la Corte capitalina trasluce con claridad su hilo conductor base: Según lo establece el artículo 115 del Código Tributario, el juez natural en ciertas materias tributarias es el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, sin embargo, los funcionarios del mencionado Servicio, distintos del Director Regional, denominados jueces tributarios, se les constituye en magistrados y se les confiere competencia por un acto administrativo y no legislativo emanado precisamente del juez natural, el Director Regional, el que, sobre la base de disposiciones que más adelante se señalan, delega la función jurisdiccional en quién estima pertinente, los cuales ejercerán esta función como delegados, esto es por orden del Director Regional. En otras palabras, la determinación de las atribuciones jurisdiccionales de que ha dotado a los jefes de División, Departamentos o Unidades, todos subordinados al Director Regional del Servicio, emanan de resoluciones por las cuales esta última autoridad se las delega, sin que su competencia se encuentre precisada en normas de rango legal. ¿Qué es lo grave de todo esto?: Que cuando las autoridades del Servicio de Impuestos Internos resuelven una reclamación de un contribuyente, en especial el Director Regional, sobre la base de la competencia atribuida por el artículo 115 citado, se está frente - ni más ni menos - al ejercicio de la función jurisdiccional, concurriendo todas y cada una de las características y elementos que le identifican, léase las exigencias de forma (procedimiento, partes y juez), un contenido (controversia de relevancia jurídica y una pretensión procesal concreta) y la función (aseguramiento de la paz social por medio de decisiones justas y eventualmente coercibles)3.
En este sentido, pocas dudas quedan en cuanto a la plena aplicación que tiene (o debe tener) en la especie la normativa constitucional, especialmente aquella contenida en el numeral tercero del artículo 19 de la Carta fundamental4 que, en materia de derechos fundamentales procesales reconoce el derecho a la defensa jurídica, el derecho al juez natural y el derecho al debido proceso, todos derechos que se vinculan - a juicio del suscrito - bajo un mismo y único concepto: el derecho de acceso a la justicia.
En materia tributaria, la interrogante se traduce en determinar el verdadero contenido de este derecho. O de otro modo, determinar a qué clase de justicia es a la cual el contribuyente (presunto infractor) tiene derecho de acceso.
No obstante lo señalado en el apartado anterior, la Constitución Política chilena no contiene, en su texto, una consagración general y explícita del derecho de acceso a la justicia, también llamado derecho de acceso a la jurisdicción5. Sin embargo, no se crea que fue un derecho omitido por ignorancia de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución (CENC). Muy por el contrario, la lectura de las actas demuestra que el derecho fue expresamente analizado y discutido, llegándose incluso a un proyecto de disposición que contemplaba un inciso específico referido precisamente a él6. No obstante, como da cuenta la «historia fidedigna» de la Carta Fundamental, la disposición no fue incorporada al texto finalmente aprobado7.
El derecho de acceso a la jurisdicción (en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos de la persona) constituye - como se ha resaltado por la doctrina española - «la primera consecuencia del derecho a la tutela judicial efectiva y el paso previo y necesario para la prestación jurisdiccional». «No se puede obtener la prestación jurisdiccional, la resolución que pone fin a la controversia, si por algún motivo no es posible acceder primero a los jueces y tribunales, acceso que, por tanto, es considerado... como el primer escalón en el ejercicio del derecho a la prestación judicial»8.
De la mano de este derecho debe entenderse - necesariamente - el derecho de libre acceso al proceso. En efecto, como se ha señalado por alguno, el proceso «es el camino necesario y obligado para obtener una resolución jurisdiccional, de tal forma que si el órgano judicial prescinde totalmente de él, ello comporta ya una denegación de tutela judicial efectiva»9. Por lo mismo, lo que nos ocupa es un «derecho de carácter instrumental que permite la defensa jurídica de los derechos, mediante un proceso garantizado y decidido por un órgano jurisdiccional», «un derecho a exigir la prestación jurisdiccional en un proceso, mediante alegaciones y pruebas pertinentes, según las pretensiones deducidas para la aplicación coercitiva e imparcial de la ley al caso concreto»10.
Ahora bien, de entrada cabe realizar una precisión. Desde la perspectiva de interpretación que ofrece la teoría del bloque de constitucionalidad de los derechos fundamentales, poco relevante resulta que nuestro texto constitucional no haya asegurado expresa y generalmente el derecho de acceso a la jurisdicción, toda vez que se entienden incorporados - con jerarquía constitucional - a nuestro ordenamiento los derechos fundamentales contenidos en los tratados internacionales sobre Derechos Humanos (DDHH) ratificados por Chile y que se encuentren vigentes, los que vienen a complementar la regulación que en sede interna se realiza de los mismos. En otras palabras, nuestro ordenamiento jurídico sí cuenta con normas de jerarquía constitucional que aseguran y reconocen el derecho de acceso a la jurisdicción.
De esta forma, el derecho de acceso a la justicia, el derecho a ser oído por un tribunal competente, independiente e imparcial, se encuentra incorporado - con la jerarquía aludida - a nuestro ordenamiento a través del citado bloque normativo, complementando lo asegurado - de modo expreso - en nuestra norma primaria. De allí la importancia que, en el contexto interamericano, tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como la Convención Americana de Derechos Humanos poseen11 12.
Es en...
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