Sobre el uso de agua de mar para desalinización.
| Fecha | 25 Enero 2018 |
| Número de Iniciativa | 11608-09 |
| Fecha de registro | 25 Enero 2018 |
| Etapa | Primer trámite constitucional (Senado) Segundo informe complementario de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía. |
| Autor de la iniciativa | Allende Bussi, Isabel, Guillier Álvarez, Alejandro, Harboe Bascuñán, Felipe, Muñoz D`Albora, Adriana, Pizarro Soto, Jorge |
| Materia | DESALINIZACIÓN DE AGUA, EXTRACCIÓN DE AGUA DE MAR |
| Tipo de proyecto | Proyecto de ley |
| Cámara Legislativa de Origen | Senado,Moción |
Boletín N° 11.608-09
Proyecto de ley, iniciado en moción de los Honorables Senadores señoras Muñoz y Allende y señores Harboe, Guillier y Pizarro, sobre el uso de agua de mar para desalinización.
Vistos. Lo dispuesto en los artículos 1°, 5°, 19º y 63º de la Constitución Política de la República; en la ley 19.300 y el D.F.L. 340 de 1960 sobre Concesiones Marítimas.
Considerando:
1.- Que la larga sequía que afectó a la zona norte y central del país - e incluso sigue afectando a algunas comunas del sur-, junto a las perspectivas científicas que indican una menor disponibilidad futura de agua, como consecuencia del cambio climático y la mayor demanda de este elemento, tanto para el consumo humano como para fines productivos, ha generado una enorme presión respecto del uso del agua de mar desalada.
Desde hace algunos años vienen aprobándose, sin mayor planificación, diversos proyectos de este tipo.
Lo anterior ha puesto las alertas respecto de la carencia de una normativa específica sobre esta materia, que resguarde el bien común; asegurando su utilización sustentable y en aras del interés nacional.
No puede permitirse que sobre el agua de mar se incurra en las mismas falencias que hoy han llevado a la escasez y concentración de derechos de aprovechamiento sobre las aguas superficiales.
2.- Que en la actualidad, los proyectos existentes basan su regulación en tres tipos de normas:
Por una parte, la disposición incorporada al artículo 593 del Código Civil por la Ley 18.565:
Art. 593. El mar adyacente, hasta la distancia de doce millas marinas medidas desde las respectivas líneas de base, es mar territorial y de dominio nacional. Pero, para objetos concernientes a la prevención y sanción de las infracciones de sus leyes y reglamentos
aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios, el Estado ejerce jurisdicción sobre un espacio marítimo denominado zona contigua, que se extiende hasta la distancia de veinticuatro millas marinas, medidas de la misma manera.
Las aguas situadas en el interior de las líneas de base del mar territorial, forman parte de las aguas interiores del Estado.
A partir de este precepto no cabe duda del dominio público de estas aguas.
Una segunda regulación, es la referida al uso del borde costero, necesaria para la instalación de las plantas desaladoras, en tanto éstas constituyen estructuras permanentes.
Al respecto, el D.F.L. Nº 340, de 1960, del Ministerio de Hacienda, Ley sobre Concesiones Marítimas, define las concesiones como las "que se otorgan sobre bienes nacionales de uso público o bienes fiscales cuyo control, fiscalización y supervigilancia corresponde al Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina, cualquiera que sea el uso a que se destine la concesión y el lugar en que se encuentren ubicados los bienes" (artículo 3°).
El artículo 4° dispone que todo concesionario pagará por semestres o anualidades anticipadas una renta mínima de un 16% anual sobre el valor de tasación de los terrenos, practicadas en cada caso por la Inspección de Impuestos Internos correspondiente.
El reglamento, D.S. N° 002, de 2005, en su artículo 24° clasifica las concesiones atendida la magnitud de la inversión.
Art. 24°.- Las concesiones marítimas, para los efectos de su otorgamiento y tramitación, se clasificarán, considerando el plazo de duración, el cual no podrá exceder de 50 años, y la cuantía de los capitales a invertir en dichas concesiones, del modo siguiente:
a) Concesión marítima mayor: aquella cuyo plazo de otorgamiento exceda de 10 años o involucre una inversión superior a las 2.500 Unidades Tributarias Mensuales (UTM), de acuerdo a la ponderación que realice el Ministerio.
b) Concesión marítima menor: aquella que se otorga por un plazo superior a 1 año y que no excede de 10 años e involucre una inversión igual o inferior a las 2.500 Unidades Tributarias Mensuales (UTM)
c) Permiso o autorización: aquella concesión marítima de escasa importancia y de carácter transitorio y cuyo plazo no excede de un año.
d) Destinación: aquella concesión marítima otorgada por el Ministerio a servicios fiscales, para el cumplimiento de un objeto determinado.
Por último, un tercer orden normativo lo constituye la amplia regulación sectorial de carácter urbanístico, sanitario y ambiental que debe cumplirse con el objeto de materializar los proyectos destinados a la desalación.
De lo anterior podemos concluir que sin existir una regulación específica, la normativa general sobre uso del borde costero, ha ido definiendo un estatuto para este tipo de plantas, el que, sin embargo, mantiene ciertos vacíos e imperfecciones.
3.- Que una de estas deficiencias es la determinación de la naturaleza jurídica del resultado del proceso de desalación, lo que deriva en la titularidad sobre el agua desalada resultante.
Al respecto, se han esbozado múltiples teorías. En el Régimen Jurídico de la Desalación del Agua Marina, la autora Concepción Jiménez Shaw expone algunas de ellas.
Reseña que Embid remarca el carácter artificial de estas aguas y su clara vinculación con una actividad de "producción", manifestando que con el propósito de "incentivar esta práctica" sería conveniente posibilitar su tráfico jurídico y "la consiguiente posibilidad de obtener beneficios económicos de ella"
En este sentido, reseña que la normativa existente en el derecho español (ver apartado correspondiente) aun cuando las sujeta al dominio público hidráulico, ello ocurre sólo "cuando se integren en masas de agua continental -superficiales o subterráneas- se encuentren o discurran éstas por cauces naturales o artificiales.". Mientras ello no ocurre "es posible comerciar con ellas, pues no son inalienables".
Otro autor, González Antón, citando a Andrés Molina, expone la existencia de dos opciones de regulación.
"La primera -afirma- consiste en que el agua sigue siendo dominio público marítimo-terrestre, aunque se puede hacer libre uso de la misma por el desalador". Explicando esta solución indica que sería similar a la posibilidad que tiene el dueño de un predio de utilizar las aguas pluviales.
A continuación expone que la ventaja de esta teoría radica en darle un mayor margen de acción a los poderes públicos. Con todo, entre sus dificultades está la de extender el dominio marítimo-terrestre tierra adentro, con las dificultades prácticas para asignar competencias entre los órganos del Estado.
Una segunda opción, para este autor es sostener que la desalación transforma el agua, la que se vuelve "un producto industrial libremente apropiable por el transformador". Por este motivo, "la naturaleza jurídica del agua será la de su titular y su destino".
Así, si su titular es público y su destino un uso de servicio público, también tendrá este carácter el agua resultante. Si ello lo realiza un privado el agua resultante será privada y se podrá comerciar con ella hasta que se incorpore al dominio público.
En este punto, Jiménez Shaw profundiza remarcando que el valor del trabajo de desalar y su costo en relación al valor de la materia hace que ésta se adquiera por quien aplica los medios y la inversión para llevar a cabo esta transformación.
Entre nosotros, este proceso está definido en el artículo 662 del Código Civil, que define la especificación, que se verifica cuando de la materia perteneciente a una persona, hace otra persona una obra o artefacto cualquiera, como si de uvas ajenas se hace vino, o de plata ajena una copa, o de madera ajena una nave.
En tales condiciones la regla general es que el dueño de la materia pueda reclamar la obra pagando al autor por la hechura. Sin embargo, el inciso tercero impone una contraexcepción, representada en el hecho que la obra o resultado "valga mucho más" que la materia prima, que sería el caso de la "producción" de agua desalada.
Legislación española
La legislación española constituye un interesante referente sobre esta regulación.
Así, la Comunidad de Canarias a través de la Ley 12/1990 y su reglamento del 2002, constituye el primer intento regulatorio sobre desalación en la península ibérica. Lo anterior fluye de la importancia de esta fuente de producción de agua para el abastecimiento humano en dicho territorio insular. Por lo mismo, la actividad se consideraba de servicio público.
En el resto de España regía el Real Decreto 1327/1995, que entregaba la situación a una concesión si su destino era general y a autorización si la realizaban los particulares, corporaciones locales o comunidades de regantes.
En 1999 se dictó una nueva Ley de Aguas, que contempló dos normas de importancia en el análisis que realizamos.
En primer término incorporó una nueva letra e) al artículo 2°. Ello significó declarar...
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