Teoría de la gestión de los servicios públicos
| Autor | José Araujo-Juárez |
| Cargo del Autor | Profesor de Postgrado de Derecho Administrativo de la Universidad Católica Andrés Bello |
| Páginas | 557-599 |
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TÍTULO PRIMERO
GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
CAPÍTULO 8
TEORÍA DE LA GESTIÓN DE
LOS SERVICIOS PÚBLICOS
INTRODUCCIÓN
§355. Presentación del tema — El servicio público por ser lo primero —servi-
cio—, ha de consistir en la actividad de prestación técnica asumida por una perso-
na pública destinada a aportar alguna utilidad a las personas; y, por ser lo segundo
—público—, ha de ser gestionado en nombre de la comunidad y garantizado por
el Estado Constitucional. De ahí que el elemento orgánico de la noción de servicio
público referido a la asunción de la garantía de prestación por parte del Estado
Constitucional, si bien signica la responsabilidad de garantizar la real y eciente
prestación, no comporta la de excluir necesariamente la realización de la presta-
ción por sujetos distintos al Estado Constitucional, partiendo del hecho de que éste
es libre para elegir el sistema de prestación que considere más idóneo para cada
servicio público y cada momento.
Así, pues, todos los modos de gestión son constituidos en su origen por el Es-
tado Constitucional. Esto es lo que se ha denominado potestad creadora del sistema
gestor, en la que se incluye un principio de discrecionalidad organizativa, general-
mente adjudicado al Poder público en este campo.
Una vez reconocida la existencia de una necesidad social de interés público,
y tomada la decisión de satisfacerla invistiendo de prerrogativas de Poder público
a la Administración pública, tenemos ya creado el servicio público. A partir de ahí,
las modalidades posibles de gestión del sistema de prestación del servicio público
son hoy en día variadas y alternativas. Concretamente, ya no estamos en aquella
situación inicial en la que la ecuación servicio público-persona pública era perfecta.
Repito, interesa destacar en el análisis del sistema de la garantía de prestación de los
servicios públicos, ese principio de libertad de elección de los mismos que ostenta el
Estado Constitucional, lo que haremos a continuación.
José ArAuJo-Juárez
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§356. Antecedentes en el Derecho positivo nacional — A grandes rasgos, la
situación de los servicios públicos en el Derecho positivo puede dividirse en cuatro
grandes etapas.
La primera abarca desde nales del siglo XIX hasta la década del 50 del siglo
XXI. La nota común que caracteriza a esta etapa radica en el hecho de que la casi
totalidad de los servicios públicos eran prestados por empresas privadas de capital
extranjero, a través de las clásicas concesiones regidas por el Derecho administrati-
vo. Así ocurrió con los servicios de electricidad, teléfonos, gas y ferrocarriles. Hubo,
empero, dos importantes excepciones en el caso de los servicios de abastecimiento
de agua potable y de correos y telégrafos.
El comienzo de la segunda etapa puede situarse hacia mediados de la década de
los años 1950 del siglo XX y se caracteriza por la nacionalización, salvo alguna excep-
ción, de los servicios públicos cuya titularidad y gestión asumió el Estado Constitu-
cional. En algunos ejemplos puntuales, los servicios públicos fueron una pieza básica
del desarrollo alcanzado y de la densidad de penetración demográca, que como el
caso de la energía eléctrica alcanzó más del noventa por ciento de la población. La
ideología estatista, entonces también de moda en Europa, fue la principal causa que
impulsó la nacionalización de los servicios públicos. Es bien sabido que después de
la II Guerra Mundial se asiste en Europa a la nacionalización de los grandes servicios
económicos y a la aparición de los grandes monopolios relativos a los servicios in-
dustriales. Esta líneade actuación fue en cierto modo, si bien que no exclusivamente,
justicadaa través del argumento del servicio público —superpuesto a la teoría econó-
mica del monopolio natural—, de tal modo que la sola alusión al interés público fue
sufíciente para atraer al dominio estatal importantes actividades industriales, algunas
de las cuales dependían hasta el momento de las autoridades locales.
Lo que destaca de lo anterior, así como de la construcción jurídica articulada
en torno a ello, la noción jurídica clásica de servicio público, es la preeminencia o
preponderancia de una lógica que privilegia el interés público y el aparato admi-
nistrativo a su servicio en detrimento de los intereses de los usuarios, incluso en el
caso de que sus necesidades se encuentren en la base de la creación y el desarrollo
de los servicios públicos.
La construcción de la noción jurídica clásica del servicio público parte de la
óptica de la Administración pública, de lo que la misma puede o debe hacer para
cumplir, en principio, con el interés público. No obstante, aquélla tiene en cuenta, a
mi entender, de modo poco satisfactorio las necesidades precisas y concretas de los
usuarios, sobre todo cuando éstas se encuentran conectadas a exigencias de calidad
y diversidad.
Posiblemente, desde este punto de vista, la debilidad de la construcción de la
clásica noción jurídica del servicio público es sólo el reejo de un fenómeno presen-
te en otros sistemas jurídicos, esto es, la incapacidad de construir instrumentos y
técnicas de cara a garantizar las prestaciones en favor de los ciudadanos. El Derecho
Parte tercera: el sistema de garantía de Prestación de los servicios Públicos
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público había sido construido para limitar la acción de los órganos que ejercen el
Poder público en la esfera de los ciudadanos, respondiendo con dicultades a los
requerimientos prestacionales, sobre todo cuando no se trata tanto de la producción
de actos administrativos cuanto de una actividad prestacional material o técnica
que requiere recursos humanos y nancieros considerables. Posteriormente, las
mayorías políticas y los sectores económicos no vislumbraron el monumental dé-
cit que, en poco tiempo, año tras año, iba a generar la explotación de los servicios
públicos bajo la gestión del Estado Constitucional. Además, y de un modo genera-
lizado, la mayor parte de las empresas públicas empezaron a perder su misión em-
presarial —mejores prácticas gerenciales, empresa competitiva, eciente, bajo costo
para los usuarios, rentabilidad, productividad, etc.— y hasta el sentido de la misión
de servicio público —generalidad, calidad, eciencia, etc.— que debían cumplir, sin
que la Administración pública se preocupara por controlar debidamente las presta-
ciones, que pasaron a regularse, en los hechos, por las propios empresas públicas,
quienes jaban la reglamentación y las tarifas.
Hacia el nales de la década de los años 1980, la explotación de los servicios
públicos por parte de los institutos autónomos y empresas estatales había conduci-
do a una situación de emergencia económica, agravada por una signicativa falta
de inversión en los diversos sectores y un grave deterioro que se tradujo en una
gestión de baja calidad e ineciencia986.
986 Frente a esta situación, e n el inicio de la décad a de los años 1990, el Gobier no de
turno del paí s intentó llevar a cabo una vasta operac ión privatizadora, para lo cual
se realiza ron estudios previos que contaron con el ase soramiento de consorcios de
entidades n ancieras, técn icas y juríd icas internacion ales con gra n experticia, con
participación del Ba nco Mundial, para las convocatorias de licitac iones intern acio-
nales, que se llevaron a cab o con mayor o menor éxito en la ejecución.
Con la formulación y ejec ución del VIII Plan de la Nación «El Gran Viraje», se perse-
guía un cam bio político y jurídico profundo en el modelo de Est ado Constitucional
que regía en el país, con l a implantación de un pro ceso sostenido que per mitiría
alcanza r la transform ación económica y soc ial, con un progra ma de liberali zación
y de ajustes macroe conómicos, potencia ndo así el protagonismo de la g estión del
sector privado en la act ividad económica, con la promoción y regula ción de la com-
petencia. Hay que adverti r, asimismo, que este progra ma de moderniz ación en la
misma década fue ab ruptamente deten ido como consecuencia de acontecimientos
políticos y socia les, que fue el espantajo e sgrimido por la re acción con razones in-
confesables de los par tidos políticos y sectores económico s de todas las tendencias,
con el agravante de la poster ior implantación de ideologías f racasadas en las dos
últimas década s, razón por la cual la enseñan za que proporciona es inequívoca: el
país no ha entrado todaví a en el siglo XXI en el campo de des arrollo económico y
progreso social sino que, por el contra rio, ha sufrido una i nvolución dando paso a
décadas de atraso o ret roceso, de la cual será si no imposible, muy difíc il salir. Esta
es la historia y e s tan reciente que se resiste a cua lquier intento de relato con defor-
mación interesada.
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