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Segunda parte. La doctrina de los actos administrativos de origen privado en Venezuela

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Vincent
AutorAugusto J. Pérez Gómez
Páginas115-203
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INTRODUCCIÓN
LainuenciadelderechofrancésenVenezuelanohaimpedidoeldesarrollo
de concepciones propias para resolver los distintos problemas que se presentan en
el rico y extenso campo del derecho administrativo. Sin embargo, en ese afán de
“evolución”, de separarse de las raíces fundamentales de esta rama jurídica y de
sus conceptos elementales y cuya lógica permiten dar al derecho administrativo un
cierto grado de sencillez, más la jurisprudencia que la doctrina venezolana ha crea-
do interpretaciones sin la debida formulación de los principios generales y relativa-
mente absolutos, que permitan al interprete aplicarlas a todos los casos semejantes,
presentando así al derecho administrativo patrio como una rama jurídica sin ámbito
deaplicación realmentedenido, inclusopara aquellosdedicados aun verdadero
esfuerzo de sistematización.
Esmuestradeello,elquenopodamosconocerunadeniciónciertadelacto
administrativoo, lo que esquizás mas grave, elque tengamos una deniciónde
acto administrativo que permita ser aplicada para caracterizar actos la más variada
naturaleza.
Enloque se reere a ladenición del acto administrativo es quizásel me-
nosprecio del criterio orgánico y formal, unido a un desarrollo excesivo del criterio
material, lo que nos ha llevado a extremos indeseados: por una parte se ha pretendido
limitar el control contencioso administrativo al excluir de éste ciertos actos de la Ad-
ministración Pública, y por la otra, se ha extendido dicho control en forma desmedida
a actos emanados de particulares.
Este último supuesto, que ocupa el interés de éste trabajo, es el que ilustra más
acertadamente ese desatinado deseo de la jurisprudencia de “innovar por innovar”,
quizás para que no la culpen de “importar por importar”.
En efecto, inicialmente la jurisprudencia reconoció ciertos actos de origen pri-
vadosinunaformulaciónespecíca sobrelascondicionesnecesariasparasu existen-
cia de este tipo de actos. No pasaría mucho tiempo, para que señalara que bastaba la
existencia de prerrogativas públicas delegadas por Ley, para que un particular en su
ejercicio dictara actos administrativos. Ninguna mención se hizo sobre la necesaria
presencia de un servicio público, dando la impresión de que pudieran existir prerro-
gativas públicas con independencia de toda consideración de interés general. Incluso,
llegóaadmitirsesinningúnrigorlógico,lasucienciayalternatividaddelasnociones
Augusto J. Pérez gómez
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de servicio público y de prerrogativas públicas, como condiciones existenciales de los
actos administrativos de origen privado.
Sin embargo, los errores cometidos inicialmente fueron paulatinamente co-
rregidos. Pronto se presentó la doctrina de los actos administrativos de origen pri-
vados, en forma armónica con el derecho comparado. Estrictas condiciones serían
ahora necesarias para calificar de administrativos los actos de los particulares, su
reconocimiento tendría carácter excepcional: En lo adelante, para poder calificar
como administrativo algún acto emanado de un particular debe encontrarse pre-
sente tanto el ejercicio de prerrogativas públicas que en forma precisa y especial
hubiesen sido delegadas por una Ley a un particular, como la actividad de servicio
público.
Sin embargo, en el proceso se produjeron ciertas contramarchas, que de no
haberse corregido habrían permitido extender el campo de aplicación de la doctrina
de los actos administrativos de origen privado tan lejos como lo hubiera permiti-
do la discrecionalidad del juez: se llegó a pensar que bastaría que los actos de los
particularesfuerandictados coneldifuso ndeserviciopúblico, paraquepueden
considerarse como administrativos, independientemente de la existencia o no de
prerrogativas públicas.
Igualmente, durante el proceso, se mezclaron conceptos propios del sistema
jurídico italiano, totalmente inaplicables al supuesto de los actos administrativos de
origen privado y pertenecientes a la teoría de la organización administrativa, con con-
ceptos propios del derecho administrativo clásico, ambos sacados del contexto en el
que se presentan en su país de origen y adaptándolos cuando fuere necesario, para
tratar de fundamentar en ello la posición jurisprudencial, sin percatarse de la absoluta
confusión que crearon y que continúa creando.
Sin embargo, no sólo durante el proceso de formulación de los principios que
alimentan esta doctrina se cometieron errores, sino que ademas se cometieron excesos
en la aplicación de los mismos a los ca.sos concretos que fueron objeto de analisis por
la jurisprudencia, y que por increibles que parezcan hoy son adrnitidos por la doctrina
mayoritaria.
Pero todo ello no es parte sino de la epidemia ius publicista que ha sufrido el paí
durante los años ochenta y que desde la década de los sesenta se viene gestando con
latendenciaamenospreciarloscriteriosorgánicoyformalcomocriteriosdenitorios
del acto administrativo y de muchas otras instituciones de esta rama jurídica, para
permitir que el criterio material se adueñe de la escena.
En ese sentido, es indispensable entender el efecto que ha tenido el criterio
material en nuestra doctrina y jurisprudencia, dentro del marco de la problemática
denitoriadel acto administrativo,y estudiar lasvariaciones cronológicas queha
experimentado la jurisprudencia en relación al tema, para conocer el contexto en el
cual han tenido lugar las sentencias cuyos postulados constituyen la doctrina de los
actos administrativos de origen privado, y que constituirán el objeto principal de
nuestro análisis.
Los actos administrativos de origen privado
117
i. la ProBlemática deFinitoria del acto administra-
tivo y los actos de autoridad
El problema de la doctrina de los actos administrativos de origen privados en
Venezuelaencuentrasuorigenenlainexistenciadeunadeniciónciertayestabledel
acto administrativo y en particular al intento doctrinal y jurisprudencial de desarrollar
conceptos“másavanzados”quepermitanunicareltipo decontroljurisdiccionalde
actos que supuestamente sólo se diferencian de la diversa naturaleza de los entes de
los cuales emana. Es el producto de un crecimiento desmedido del criterio material,
quesi bienencuentra suprincipal reejoenla problemáticadenitoria delos actos
administrativos,semaniestaenlamayoríadelostemasdelderechoadministrativo.
Así, si bien inicialmente no era posible concebir que los particulares dictáramos
actos administrativos, hoy nos invade una epidemia ius publicista cuyo principal efec-
toesuna innitaansiedad deveren todaactuaciónprivada algode administrativo,
descalicandodeantemanotodaexplicaciónpropiadelderechocomúnsobreelcarác-
ter privado de la misma.
1. el criterio orGánico vs. el criterio material
En Venezuela, al igual que en la mayoría de los países de derecho continental, y
en particular a mediados del presente siglo, el derecho administrativo ha sufrido una
inuenciainnegable delderechoadministrativo francés.Y esa raízdetal inuencia
quelamayoríadelosconceptosdederechoadministrativohansidodenidosdecon-
formidad con los principios franceses y han sufrido una evolución semejante a la que
éstos han experimentado.
Sin embargo, también debe admitirse que a medida que ha evolucionado la
doctrina administrativa en Venezuela, ésta ha intentado desarrollar un camino propio
para resolver los problemas fundamentales que presenta esta rama jurídica: En algu-
nos casos nuestra doctrina se ha revelado a las enseñanzas del derecho administrativo
clásico249 para formular posiciones –que aunque no se compartan– constituyen alter-
249 Puede destacarse en ese sentido el empeño del profesor Brewer –muy loable cierta-
mente– de buscar concepciones autóctonas del derecho administrativo y muy especial-
mente en los temas de los contratos de la Administración y de la responsabilidad admi-
nistrativa. Así, en su artículo “La evolución del concepto de contrato administrativo”
publicado en el Libro Homenaje al Profesor Moles Caubet (Tomo 1, U.C.V, Caracas 1981,
p. 41) señala que “...el problema, en nuestro caso, es que el concepto de los contratos
administrativos, como categoría jurídica contrapuesta a los contratos de derecho pri-
vado de la Administración, ha sido tributario, solamente, de las concepciones teóricas
ydeloscriteriosdeladoctrinayjurisprudenciafrancesa,peronodelasjusticaciones
prácticas y pragmáticas de aquélla distinción. La repartición de competencias juris-
diccionales en Francia, ha sido factor clave en el nacimiento y desarrollo del derecho
administrativoyenlaconcepciónmismadelcontratoadministrativo;endenitiva,ha
sidolajusticacióndelpropioderechoadministrativo.Ennuestrospaísesyenlagran

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