La responsabilidad criminal de los funcionarios públicos y sus obstáculos: autorización previa, prejudicialidad administrativa y cuestiones previas
| Autor | José Ramón Parada Vásquez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) (España) |
| Páginas | 213-255 |
213
SEGUNDA PARTE
Administración y jurisdicción Penal
5.
La resPonsaBilidad criminal de los funcionarios PúBlicos
y sus oBstáculos: autorización Previa, Prejudicialidad
administrativa y cuestiones Previas*
SUMARIO: I. Introducción. II. La autorización para proceder en Francia. III. El
arrêt Pelletier y la interdicción de enjuiciamiento de actos administrativos por los
Tribunales. IV. Prejudicialidad y vía de conicto en Francia. La plenitud de ju-
risdicción del juez penal. V. La crítica de Dicey al sistema francés y los principios
del Derecho inglés. VI. La autorización previa en España. VII. La prejudicialidad
administrativa y sus problemas. VIII. Las llamadas cuestiones previas. IX. Dos
últimas aplicaciones de la doctrina de la cuestión previa de la jurisprudencia de
conictos. X. Conclusiones.
I
Uno de los problemas de mayor gravedad en la ciencia del Derecho administrati-
vo es el de la garantía del administrado. La preocupación por este problema ha tenido
en parte recientemente un feliz desenlace con la reforma de la jurisdicción contencio-
so-administrativa en 1956 y la regulación unitaria de los recursos administrativos en la
Ley de Procedimiento administrativo de 1958. La doctrina ha trabajado ampliamente
sobre estos textos y este esfuerzo sobre una regulación de por sí amplia y generosa ha
plasmado en recientes pronunciamientos de la jurisdicción contencioso-administrati-
va, por los que se revela la intención de desenvolver toda la potencialidad contenida
en las nuevas y fundamentales fuentes del Derecho administrativo. El acto administra-
tivoimpugnadovasiendoscalizadoensusmásrecónditossecretos:elnylacausa.
OtrotantopodemosarmardelapotestadreglamentariadelaAdministración,antes
sólo controlada por medios indirectos.
* Publicado en Revista de Administración Pública, N° 31, Madrid, enero-abril 1960, pp. 95-149.
José Ramón PaRada Vázquez
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Desde el punto de vista de las relaciones entre los diversos poderes del Estado,
la característica más sobresaliente de la nueva jurisdicción contencioso-administrati-
va es su carácter judicialista. La misma Exposición de Motivos de la Ley Regulado-
ralo armaen términosque noadmiten duda:“La Leyes judicialista,siguiendo la
orientación que impuso la Ley de 5 de abril de 1904, en cuanto confía la jurisdicción
contencioso-administrativa a verdaderos tribunales encuadrados en la común organi-
zación judicial e integrados por magistrados profesionales, con los deberes e incom-
patibilidades propios de los mismos”. Una compensación, a mi juicio, había de tener
esta quiebra en la forma tradicional de entender el principio de división de poderes
y el sometimiento total de la Administración, precisamente en su actividad propia y
especíca,alascalizacióndelostribunales.Estacompensaciónnopodíasermejorni
más lógica que la que la propia Ley ha actuado completando la formación penalista y
civilista, de estilo liberal, con una formación iuspublicista de los que han de ser jueces
del actuar administrativo. Ha aparecido con ello un nuevo tipo de magistrado, al que
aplicándole la terminología que García de Enterría1 propugna para el nuevo tipo de
jurista del que tan necesitados estamos en la coyuntura actual, podríamos denominar
magistrado de Estado. Parece como si ante la aparición de ese nuevo tipo de magis-
tratura la Administración se desnudara con naturalidad, sin resto alguno de su viejo y
absurdo pudor, para someterse a un examen y control, que hace un siglo hubiese sido
considerado como un atentado gravísimo a uno de los principios informadores de la
organización del Estado.
Laamplitudde lascalizacióncontencioso-administrativa, conserimportante,
no es el único medio para lograr el sometimiento de la Administración al Derecho y
una mayor garantía del administrado contra el abuso administrativo. Es necesario que
secompleteconlarevitalizacióndelospropiossistemasdescalizaciónadministrati-
va,pormediodelarevisióndeocio,delaqueespreliminarunbuenfuncionamiento
de los servicios de inspección y control. Pero, sobre todo, y esto es primordial en la
materia, es necesario su complemento con la actualización de la responsabilidad civil,
penal y disciplinaria de los funcionarios. Olvidar el tema de la responsabilidad de
los funcionarios públicos es olvidar que el acto administrativo y la norma reglamen-
taria emanan de una persona física, el funcionario. Hacer procesos a los actos y a las
normas, en demasía, olvidando las personas de quienes emanan, puede resultar tan
absurdo como los antiguos procesos para ajusticiar a las cosas y a los animales. Y es
que existe una indudable relación cuantitativa entre los procesos a los actos y los pro-
cesos a las personas de quienes los actos emanan. Al aumentar los procesos a aquéllos
disminuyenlosprocesosaéstas,yalcontrario,puedearmarse,quelosprocesosalas
personas, y ello es lógico pues se suprime la causa productora, en cuanto aumentan
hacen disminuir la necesidad de los procesos a los actos. El índice de la proporción
vendrá dado por el ordenamiento jurídico según las facilidades o los obstáculos que
establezca para las acciones contra los actos o contra las personas. Hauriou2 señaló
reriéndoseal derechofrancésque “históricamenteel artículo75 delaConstitución
1 GarcíadeEnterría:“Reexionessobrelosestudiosdederecho”,enRevista de Educación,
núm. 5°, noviembre-diciembre de 1952.
2 Hauriou: Precis de Droit Administratif, 12 ed., París, 1933, p. 23.
La administración y Los jueces
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del año VII y la garantía de los funcionarios son la causa, al menos en la misma medida
que el principio de separación de los poderes, de la canalización en nuestro derecho
en la teoría del acto; toda la exigencia de represalias ha encontrado su satisfacción en
el recurso contra el acto y en las acciones de indemnización contra la Administración”.
Por ello nos parece oportuno señalar el peligro que para la Administración Pública
puede derivarse de que la garantía del administrado sea sólo a costa de la anulación de
actos y reglamentos administrativos y de las condenas por daños contra la Adminis-
tración. Y a una inseguridad en la actuación administrativa y a una molestia continua
para el administrado conducirá, de manera inevitable, el desarrollo mongólico de la
jurisdicción contencioso-administrativa y el raquitismo, por otra parte endémico en
nuestro Derecho, de los varios aspectos de la responsabilidad de funcionarios. Por
aqueldesarrolloyesta atroalagarantíadel administradocorreelriesgode conver-
tirse en una relación de “continuado tejer y destejer actos y reglamentos” entre la ju-
risdicción contencioso-administrativa y la Administración en la que, aparte de la carga
que supone la impugnación para el administrado, la única perjudicada sería la propia
Administración Pública.
El tradicional abandono del tema de la responsabilidad de los funcionarios pú-
blicos en la doctrina ha tenido por causa primordial el cultivo separado de la parte
que a cada cual afecta por administrativistas, penalistas, civilistas y procesalistas. Este
tratamiento particularizado, no ha plasmado en un estudio unitario imprescindible
para un tema de tal envergadura y trascendencia.
En la praxis judicial la tímida actitud de los tribunales ha estado, en parte,
condicionada por los obstáculos, que examinamos en este estudio, derivados de un
mal entendimiento de la doctrina de la separación de poderes. En materia de respon-
sabilidad criminal la autorización para proceder contra funcionarios y las llamadas
cuestiones previas administrativas han sido los parapetos de siglo y medio de irres-
ponsabilidad, y si bien la irresponsabilidad de los funcionarios goza de una desgra-
ciada tradición en nuestra Patria, es en nuestro tiempo, ante la existencia de masas
burocráticas antes no imaginables, cuando el problema adquiere extrema gravedad.
Pero en buena parte también la timidez de los jueces ha sido condicionada por la
complejidad del fenómeno administrativo, cada día en aumento, sin que por otro
lado aumentase la preparación iuspublicista de la carrera judicial. Téngase presente
en prueba de este aserto que el delito de prevaricación administrativa del artículo
358 del Código penal y el artículo 377 relativo al uso ilegal de la potestad reglamen-
taria son en vía penal un paralelo de la impugnación de actos y reglamentos en la
vía contencioso-administrativa. Ambos delitos implican que el juez penal ha de pro-
nunciarse sobre la justicia y legalidad de actos y reglamentos administrativos, como
supuestos de la sanción penal, en la misma forma que el tribunal contencioso-admi-
nistrativo, y si para éste es ya incuestionable la especialidad en derecho público, con
mayor motivo ha de serlo para el juez penal, que además de aplicar la pena puede
provocar la nulidad del acto administrativo por el juego automático de la nulidad
de pleno derecho contemplada en el apartado b) del artículo 47 de 1a Ley de Proce-
dimiento Administrativo.
Recientemente la Ley de Régimen Jurídico ha abordado el problema de la res-
ponsabilidadpenalde funcionariosy,armamos, queconescasa fortuna.Lasnor-
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